دیوانسالاری و انقلاب: مورد ایران اسلامی

‏‏ دیوان سالاری و انقلاب: مورد ایران اسلامی‏

‏‏علی فرازمند‏‎[1]‎

‏‏ ‏

‏‏خلاصه مقاله‏

‏‏سؤالات اساسی این مقاله به شرح زیر است: رابطه بین دیوان سالاری و‏‎ ‎‏انقلاب چگونه است؟ آیا ممکن است با پیروزی انقلاب دیوان سالاری را از میان‏‎ ‎‏برداشت؟ انقلاب اسلامی چه تأثیری بر دیوان سالاری ایران برجا گذاشت؟ از این‏‎ ‎‏تحقیق چه نتایجی و تعمیمات نظری و تجربی می توان به دست آورد؟‏

‏‏این مقاله از چهار بخش عمده تشکیل شده است:‏

‏‏در بخش اول چهارچوب نظری بحث ارائه شده و رابطه بین انقلاب و‏‎ ‎‏دیوان سالاری بر آراء مارکس، انگلس، وبر و لنین مورد بررسی قرار گرفته است.‏‎ ‎‏در بخش دوم روشهای مختلفی که از طریق آن می توان رابطه دیوان سالاری و‏‎ ‎‏انقلاب را مورد مطالعه قرار داد، ارائه می شود و فرضیاتی را که در این زمینه‏‎ ‎‏مطرح است عنوان می کند. در اینجا سه روش عمده برخورد با موضوع مورد‏‎ ‎‏بررسی قرار می گیرد و رابطه آنها با تحولات انقلابی بیان می شود. روش اول‏‎ ‎‏حذف کامل دیوان سالاری است. روش دوم حفظ دیوان سالاری با تغییر نخبگان‏‎ ‎‏دیوان سالار است. در روش سوم دیوان سالاری با تغییر نخبگان دیوان سالار و‏‎ ‎‏جایگزین شدن نیروهای انقلابی در مناصب مدیریتی و اجرایی از پایین ترین تا‏‎ ‎‏بالاترین سطح، دگرگون می شود و سازمانها و نهادهای انقلابی به موازات آن‏‎ ‎‏تشکیل می شود. در بخش سوم انقلاب اسلامی، ویژگی های آن و تأثیرش بر‏‎ ‎‏دیوان سالاری مورد بررسی قرار گرفته است. نویسنده تحولات دیوان سالاری را‏‎ ‎‏بعد از انقلاب به چهار دوره تقسیم می کند: ادارۀ دوگانه و تداوم وضعیت‏‎ ‎‏دیوان سالارانه موجود (1979)؛ دیوان سالاری زدایی (1983ـ1979)؛‏

‏‎

‎‏

نهادینه سازی مجدد، ادغام و دیوان سالاری گرایی مجدد (1990ـ1983)؛‏‎ ‎‏اصلاحات فراانقلابی (1990 تا کنون) در بخش چهارم شیوه های تغییر و اصلاح‏‎ ‎‏در دیوان سالاری ایران مورد بررسی قرار گرفته است.‏

‏‏نویسنده در پایان مقاله به این نتیجه می رسد که انقلاب اسلامی تغییرات‏‎ ‎‏عمده و مهمی در دیوان سالاری رژیم پهلوی به وجود آورده است. تغییرات‏‎ ‎‏ساختاری و فرآیندی اندک بوده اما تغییرات ارزشی و فکری در قالب اسلامی‏‎ ‎‏کردن نظام اداری چشمگیر بوده است. انقلاب اسلامی همچنانکه دیوان سالاری‏‎ ‎‏رژیم پهلوی را متحول کرد نخبگان جدید اداری را نیز به وجود آورد، اما فرآیند‏‎ ‎‏دیوان سالاری به دلیل فرار مغزها، کمبود کارمندان متخصص، مشکلات مالی و‏‎ ‎‏فقدان تکنولوژی بهبود نیافته است. نویسنده معتقد است برای اصلاح ساختار‏‎ ‎‏دیوان سالاری و نظام اداری ایران باید از عقل گرایی و فردگرایی مفرط حاکم بر‏‎ ‎‏دیوان سالاری غربی اجتناب کرد و تلفیقی از ارزشهای سنتی ایرانی مشتمل بر‏‎ ‎‏ارزشهای باستانی قبل از اسلام و ارزشهای اسلامی که بر کار جمعی، تعاون و‏‎ ‎‏اصالت جمع تأکید دارد، به دست آورد.‏

‏‏ ‏

‏‏مقدمه‏

‏‏دیوان سالاری همواره برای انقلابیونی که ‏‏[‏‏ایجاد‏‏]‏‏ تغییرات عمده در نظم سیاسی را از‏‎ ‎‏طریق دستگاه حکومت در دستور کار خود داشته اند، مورد توجه اساسی بوده است. با‏‎ ‎‏این حال، چنین به نظر می رسد که رابطه بین دیوان سالاری و انقلاب در طول زمان سر و‏‎ ‎‏سامان نگرفته است. آنچه محقق است این است که دیوان سالاری به عنوان یک نهاد‏‎ ‎‏اصلی حکومت و اداره از تمام نظامهای سیاسی و تحولات سیاسی در طول هزاران سال‏‎ ‎‏جان به سلامت برده است. در واقع، تمدن و اداره با همدیگر رشد و توسعه یافته اند و‏‎ ‎‏همدیگر را تقویت نموده اند. ایران یکی از قدیمترین سنتهای دیوان سالاری و اداری‏‎ ‎‏جهان را داشته است؛ کارآمدترین و مؤثرترین دیوان سالاریی که تمام دنیای باستان به‏‎ ‎‏خود دیده است.‏

‏‏دیوان سالاری یکی از موضوعات حکومت و اداره می باشد که گسترده ترین مطالعات‏‎ ‎‏در خصوص آن انجام گرفته است. با این وجود، پدیده ابقای دیوان سالاری در تغییرات‏‎ ‎‏سیاسی، قیامها و انقلابها کمتر مورد مطالعه قرار گرفته است. این امر در سراسر جهان در‏‎ ‎‏مطالعه علوم اجتماعی یک معما شده است. دیدگاههای گوناگونی دربارۀ چرایی و‏

‏‎

‎‏

چگونگی ابقای دیوان سالاری در تغییرات سیاسی ای که ماندگاری آن را تهدید می کنند،‏‎ ‎‏وجود دارد، لیکن مطالعات روشمند در خصوص این موضوع علوم اجتماعی محدود و‏‎ ‎‏نتیجه گیریهای نظری قلیل هستند. این محدودیت در مواقعی که رابطه بین حوادث‏‎ ‎‏انقلابی و سرنوشت دیوان سالاری را در نظم سیاسی نوین به طور اساسی مورد بررسی‏‎ ‎‏قرار می دهیم آشکارتر می گردد. در چنین مواردی علوم اجتماعی آموزه های نظری‏‎ ‎‏مسلم بسیار کمی را ارائه می دهد.‏

‏‏این مقاله رابطه بنیادینِ دیوان سالاری و انقلاب را به طور کلی (و نظری) و رابطه‏‎ ‎‏انقلاب 79ـ1978 ایران و تأثیرات متعاقب آن بر دیوان سالاری رژیم گذشته را به صورت‏‎ ‎‏موردی (و تجربی) مورد بررسی قرار می دهد. علی الخصوص، این مقاله سؤالات زیر را‏‎ ‎‏مطرح می کند: رابطه بین یک انقلاب و دیوان سالاری رژیم گذشته چیست؟ آیا با پیروزی‏‎ ‎‏انقلابها دیوان سالاری حذف می گردد؟ انقلاب اسلامی ایران ـ به عنوان یک انقلاب‏‎ ‎‏توده ای مردمی ـ چه تأثیراتی بر دیوان سالاری ایران و دستگاه اداره رژیم گذشته بر جای‏‎ ‎‏نهاد؟ چه درسهایی می توان فراگرفت و چه تعمیمات نظری را می توان از این تجربه‏‎ ‎‏تاریخی برای مطالعه پیرامون دیوان سالاری و انقلاب در آینده مطرح نمود؟‏

‏‏مقصود از دیوان سالاری در این مقاله نمونه آرمانی سادۀ وبری ‏‏[‏‏یعنی یک‏‏]‏‏ سازمان‏‎ ‎‏منطقی ـ عقلانی، نیست. مراد از بوروکراسی در اینجا تشکیلات بزرگی با بودجه،‏‎ ‎‏کارکنان و ویژگی های اجرایی است که مجموعه تشکیلات اجرایی دولتها را تشکیل‏‎ ‎‏می دهند. گرچه دیوان سالاری و صورتهایی از سازمانهای دیوانسالار در قوه های مقننه و‏‎ ‎‏قضاییۀ دولتهای سراسر جهان نیز یافت می شوند، اما در این مقاله این دیوان سالاری‏‎ ‎‏اجرایی است که عمدتاً موردنظر می باشد. همچنین، اگرچه نیروهای پلیسی ـ امنیتی نیز‏‎ ‎‏بخش عمده ای از دیوان سالای اجباری را در هر حکومتی تشکیل می دهند، این مقاله‏‎ ‎‏صرفاً به دیوان سالاری غیر نظامی می پردازد.‏

‏‏این مقاله از چند قسمت تشکیل شده است: اول یک بحث نظری مختصر دربارۀ‏‎ ‎‏رابطه دیوان سالاری و انقلاب ارائه شده است. نکات نظری مهم، از ادبیات موجود در‏‎ ‎‏خصوص رابطه دیوان سالاری و بعضی از انقلابهای مهم جهان اخذ شده است. سپس‏‎ ‎‏روشهای مختلفی که می توان به کمک آنها مسأله دیوان سالاری را مورد بحث قرار داد،‏

‏‎

‎‏

مطرح شده است. پس از این در یک بحث نظری پیشنهادی، تغییرات انقلابی جایگزین‏‎ ‎‏که انتظار می رود بعد از یک انقلاب در دیوان سالاری پدید آید، ارائه شده است. اینجا‏‎ ‎‏فرضیه های متعددی جهت تحقیقات تجربی و مورد بحث قرار دادن مشکل‏‎ ‎‏دیوان سالاری ارائه گردیده اند. در قسمت سوم، انقلاب 79ـ1978 و خصوصیات آن با‏‎ ‎‏تأثیرات بعدی آن بر دیوان سالاری مورد تحلیل قرار گرفته اند. در اینجا چهار مرحله از‏‎ ‎‏تغییرات دیوان سالاری، پس از انقلاب در ارتباط با دیدگاههای نظری سابق الذکر تحلیل‏‎ ‎‏شده اند. این مراحل عبارتند از ‏‏[‏‏تداوم‏‎ ‎‏]‏‏وضعیت موجود دیوان سالارانه و اداره دوگانه‏‎ ‎‏(1979)؛ دیوان سالاری زدایی (83ـ1979)؛ نهادینه سازی مجدد، ادغام و‏‎ ‎‏دیوان سالاری گرایی مجدد (1990ـ1983)؛ و اصلاحات فراانقلابی (از 1990 ـ تا کنون).‏‎ ‎‏اهمیت و همچنین مشکلات دیوان سالاری ـ از جهت استلزامات حکومت و کشورداری‏‎ ‎‏جدید ـ و این که چرا نمی توان آن را منسوخ کرد ـ با عنایت به مورد ایران، مطرح گردیده‏‎ ‎‏است. در قسمت چهارم، تغییر و اصلاح دیوان سالاری در ایرانِ بعد از انقلاب به منظور‏‎ ‎‏بهبود نظام اداری با هدف مدیریت عمومی ‏‏[‏‏بهتر‏‏]‏‏ و یا اغراض سیاسی مورد بحث قرار‏‎ ‎‏گرفته اند. اینجا، اشکال مختلف تغییر و توسعه مشتمل بر تغییرات ساختاری، فرآیندی و‏‎ ‎‏نگرشی پیشنهاد شده است که به بهبود عملکرد، کارآیی، تأثیرگذاری، عدالت،‏‎ ‎‏مسئولیت پذیری، شفافیت و پاسخگویی بیانجامند. همچنین، یک تحلیل نظری از اصلاح‏‎ ‎‏و به دنبال آن چند گزینه جهت اصلاح و سازمان دهی مجدد دیوان سالاری بعد از انقلاب‏‎ ‎‏ایران ارایه شده است. بعضی از این موارد برای نمونه عبارتند از: ترکیب بندی مجدد‏‎ ‎‏بخشهای دولتی ـ خصوصی، تخصص گرایی، آموزش، ظرفیت سازی، و خصوصی سازی‏‎ ‎‏احتمالی یا طرح های مشارکت دولتی ـ خصوصی. ملاحظات کلی جهانی در خصوص‏‎ ‎‏دیوان سالاری در یک دیدگاه تطبیقی با فرضیات واقع بینانه ای جهت تغییر و بهبود مورد‏‎ ‎‏بحث قرار گرفته اند. نهایتاً در نتیجه گیری برخی احکام کلی نظری استنتاج شده است.‏

‏‏اطلاعات جهت نوشتن این مقاله عمدتاً از کارهای قبلی نگارنده که در آینده نزدیک‏‎ ‎‏آماده ارائه خواهد بود اخذ شده است (رجوع کنید، فرازمند، 1982؛ 1991؛ ‏‎a‎‏1994؛‏‎ ‎‎b‎‏1994؛ ‏‎b‎‏، ‏‎a‎‏1996؛ ‏‎b‎‏1996؛ ‏‎c‎‏1996؛ 1997؛ ‏‎a‎‏1998؛ ‏‎a‎‏1999؛ ‏‎b‎‏1999؛ ‏‎c‎‏1999؛‏‎ ‎‎a‎‏2000؛ ‏‎b‎‏2000؛ به زودی ‏‎c‎‏؛ ‏‎b‎‏؛ ‏‎a‎‏). این مقاله همچنین مبتنی است بر مصاحبه های‏

‏‎

‎‏

شخصی، مشاهدات و اطلاعات جمع آوری شده در طول دیدارهای قبلی نویسنده از‏‎ ‎‏ایران در سالهای 1983، 1994، 1998 و همچنین تجارب و مشاهدات شخصی‏‎ ‎‏اینجانب به عنوان یک مستخدم سابق کشوری در دیوان سالاری قبل از انقلاب ایران،‏‎ ‎‏دیگر مطالب تحقیقی چاپ شده مکمل منابع اولیه هستند.‏

‏‏ ‏

‏‏زمینه نظری‏

‏‏پدیده دیوان سالاری مورد توجه اساسی تمام انقلابیون بوده است. گرچه معمای‏‎ ‎‏دیوان سالاری برای دانشمندان علوم اجتماعی، محققین، دانشجویان و متخصصین یک‏‎ ‎‏پرسش اصلی مانده است، ‏‏[‏‏اما‏‏]‏‏ پیچیدگی آن ذهن کلیه رهبران انقلابی، اعم از چپ و‏‎ ‎‏راست، را طی دو قرن اخیر به خود مشغول داشته است.‏

‏‏سؤال کلیدی مطرح برای تمام رهبران انقلابی این بوده است که با دیوان سالاری رژیم‏‎ ‎‏گذشته چه می بایست کرد: باید منسوخ گردد؟ آیا می توان بدون جایگزینی آن را به کلی‏‎ ‎‏از میان برداشت؟ آیا دیوان سالاری رژیم گذشته را می توان کاملاً تغییر داد؟ اگر نه،‏‎ ‎‏چگونه می توان به آن اعتماد کرد و علی رغم آگاهی از خطر احتمالی آن برای نظم جدید‏‎ ‎‏انقلابی، به آن اجازه فعالیت داد؟ چگونه می توان دیوان سالاری را به گونه ای مؤثر کنترل‏‎ ‎‏کرد تا در خدمت نظم نوین درآید؟ این سؤالات و سؤالات دیگری نظیر اینها، ملاحظات‏‎ ‎‏طبیعی و منطقی هر نظام یا رژیم جدید سیاسی هستند. اینها سؤالهای کلانی هستند که‏‎ ‎‏برای حکومت کردن از اهمیت اساسی برخوردارند. حکومت به این سؤالات کلان توجه‏‎ ‎‏ویژه دارد.‏

‏‏دلیل اصلی عدم اعتماد و بنابراین عدم پذیرش دیوان سالاری رژیم پیشین ساده‏‎ ‎‏است: در تمام رژیمها و نظامهای سیاسی دیوان سالاری برای حکومت یک نهاد قدرتمند‏‎ ‎‏به شمار می آید؛ ‏‏[‏‏دیوان سالاری‏‏]‏‏ ابزار حکومت است. همچنین یک نهاد قدرتمند‏‎ ‎‏سیاسی و کشوری برای تقویت رژیم می باشد. ‏‏[‏‏با توجه به ویژگی‏‏]‏‏ اخیر باید به‏‎ ‎‏دیوان سالاری با دیدۀ تردید نگریست، زیرا سابقاً آنچنان با صمیمیت و نزدیکی در‏‎ ‎‏خدمت قدرت حاکم در رژیم گذشته بوده است، که اعتماد به وفاداری آن به نظم جدید‏‎ ‎‏اگر غیر ممکن نباشد، بسیار دشوار است. ‏‏[‏‏پیش از انقلاب‏‏]‏‏ دیوان سالاری قدرت قابل‏

‏‎

‎

‏ملاحظه ای داشت و ابزاری برای حفظ و تقویت رژیم شاه در ایران بود.‏‏¹‏‏ بنابراین‏‎ ‎‏چنانچه به فعالیتش ادامه می داد، مشکل آفرین می شد. زیرا اولاً خصوصیات و‏‎ ‎‏عملکردش پاسخگوی نیازها و توقعات نظم قدیم بود، ثانیاً می توانست با انواع‏‎ ‎‏کارشکنی های اداری تهدیدی برای اجرای اولویت های نظم جدید باشد و ثالثاً،‏‎ ‎‏می توانست با نیروهای ضدانقلاب که می توانستند انقلاب را با شکست مواجه سازند،‏‎ ‎‏متحد شود و به خدمت آنان درآید.‏

‏‏وبر، مارکس و غیرمارکسیستها نیز به این قدرت دیوان سالارانه توجه کرده اند. به‏‎ ‎‏عقیدۀ وبر دیوان سالاریِ نوعِ آرمانی ‏‎(Ideal Type)‎‏ کارآمدترین نوع سازمان جهت اداره‏‎ ‎‏اقتصاد و جامعه می باشد، اما او در خصوص جایگاه قدرت دیوان سالاری دچار تردید‏‎ ‎‏بود و دربارۀ گرایش دیوان سالاری به بلندپروازی هشدار می داد. به علاوه از دیدگاه وبر‏‎ ‎‏[‏‏همانطور که‏‎ ‎‏]‏‏دیوان سالاری ابزار قدرت یک طبقه یا حکومت است، می تواند ابزار‏‎ ‎‏قدرت طبقات دیگر یا حکومتهای دیگر نیز باشد. «دیوان سالاری از جمله ساختارهای‏‎ ‎‏اجتماعی است که وقتی کاملاً تثبیت شد، از بین بردن آن از دشوارترین کارهاست...‏‎ ‎‏دیوان سالاری برای کسی که دستگاه دیوان سالاری را در اختیار دارد، یک ابزارقدرت‏‎ ‎‏درجه اول بوده و هست»‏‏²‏‏ و هرجا که «دستگاه اداری کاملاً بوروکراتیزه شده باشد، یک‏‎ ‎‏کانون قدرتی پدید می آید که عملاً غیر قابل تعرض خواهد بود.»‏‏³‏‏ چنانچه بعداً خواهیم‏‎ ‎‏دید انقلاب ایران نمونۀ روشنی از این معمای دیوان سالارانه است که رهبران انقلاب با‏‎ ‎‏آن روبه رو شدند؛ مورد ایران مثال مناسبی برای ارزیابی فرضیه وبر می باشد.‏

‏‏رهبران انقلابی بلشویک در سال 1917 با یک چنین مشکلی در رابطه با‏‎ ‎‏دیوان سالاری مواجه شدند. پیروزی در انقلاب اکتبر منازعات شدیدی در پی داشت.‏‎ ‎‏یکی از این منازعات دشوار مسأله دیوان سالاری گذشته بود که به آنها به ارث رسید بود.‏‎ ‎‏در مباحث مربوط به دستگاه دیوان سالاری تزار سه دیدگاه مسلط وجود داشت: دیدگاه‏‎ ‎‏اول استدلال می نمود که ‏‏[‏‏دیوان سالاری رژیم پیشین‏‏]‏‏ باید منسوخ شود و یک نظام اداری‏‎ ‎‏کاملاً جدید تأسیس گردید. استدلال دوم ادعا داشت که می بایست دست نخورده نگاه‏‎ ‎‏داشته شود چرا که قابلیت سازمانی آن می تواند نظام جدیدی را یاری دهد. دیدگاه سوم‏‎ ‎‏که سردمدار آن لنین بود بر ویژگی طبقاتی دیوان سالاری و رژیم پیشین تأکید داشت و‏

‏‎

‎‏

مدعی بود که به دلایل متعدد نمی توان دیوان سالاری را از بین برد، اما می توان آن را در‏‎ ‎‏جهت خدمت به نظام جدید دگرگون کرد. در واقع لنین به وضوح اذعان داشت که از بین‏‎ ‎‏بردن یک دیوان سالاری که از قبل در جامعه تثبیت شده و بخشی از رژیم گذشته بوده‏‎ ‎‏است، غیر ممکن می باشد.‏

‏‏مارکس و انگلس غالباً اظهار می داشتند که دستگاه دولتی موجود ـ دیوان سالاری ـ‏‎ ‎‏[‏‏که متعلق به‏‏]‏‏ طبقه بورژوازی ‏‏[‏‏می باشد‏‏]‏‏ باید نابود گردد و یک دیوان سالاری نوین به‏‎ ‎‏منظور اجرای سیاستهای طبقه کارگرِ جدیدِ حاکم پدید آید. «طبقه حاکم نمی تواند به‏‎ ‎‏سادگی دستگاه دولتی موجود را در اختیار گیرد و آن را برای مقاصد خودش به کار‏‎ ‎‏گیرد»‏‏⁴‏‏ ‏‏مشاهدات مارکس از جنگ داخلی 1871 فرانسه، که طی آن انقلابیون طبقه‏‎ ‎‏کارگر، دیوان سالاری مستقر را از بین بردند و سازمانهای مردمیِ غیر دیوان سالار‏‎ ‎‏مراجعت اداره عمومی ایجاد کردند، دیدگاه او را تأیید می کرد.‏

‏‏لنین با حمایت از اصول دیدگاه مارکس و انگلس‏‏⁵‏‏ علیه دیدگاه آنارشیست های جناح‏‎ ‎‏چپ که خواستار حذف کامل دیوان سالاری گذشته و رد ایده های ریاست مآبانه‏‎ ‎‏آمریکایی ‏‏[‏‏به سبک‏‏]‏‏ تیلوریسم شده بودند، به مجادله برخاست. لنین ادعا نمود که «طبقه‏‎ ‎‏حاکم نمی تواند علیه پیشرفت علمی و فنی یا دستاوردهای نظام تیلور مبارزه کند، بلکه‏‎ ‎‏[‏‏باید‏‏]‏‏ علیه کاربرد سرمایه و ارائه این نظام بجنگد این امر به قانون حاکم بر وضعیتی‏‎ ‎‏منجر شد که ضرورت بازسازی اقتصاد و جامعه روسیه را بر خرابه های بجا مانده از‏‎ ‎‏رژیم پیشین و انقلاب، با تعدیلاتی در کار برد مدیریت تیلوری مقرر می داشت. جالب‏‎ ‎‏اینجاست که در دهۀ 1990 تئوری مدیریتی هدایت بازار از سوی نخبگان شرکتها در‏‎ ‎‏سراسر جهان و با هدف کوچک کردن بخش دنبال می شود، به گونه ای که بخش‏‎ ‎‏شرکتهای خصوصی بتواند به نام برتری بازار و دموکراسی سرمایه دارانۀ بازار حکومت‏‎ ‎‏نماید.‏

‏‏در مطالعات تطبیقی پیرامون ‏‏[‏‏رابطه‏‏]‏‏ انقلاب و دیوان سالاری در انقلاب های فرانسه،‏‎ ‎‏روسیه، کوبا، نیکاراگوئه، فیلیپین و غیره، شواهد مشابهی دیده می شود. بنابراین مشکل‏‎ ‎‏اصلی عبارت است از جایگاه قدرت دیوان سالاری به عنوان یک ابزار یا دستگاه‏‎ ‎‏حکومت سابق. رهبران انقلابی ایران نیز در سال 79ـ1978 با این مشکل مواجه بودند؛‏

‏‎

‎‏

مشکلی که آنها با آن روبه رو شدند این بود که با دیوان سالاری و نهادهای رژیم پیشین چه‏‎ ‎‏باید کرد؟ آیا می شد کاملاً آنها را نابود کرد؟ آیا می بایست اصلاح شده و دگرگون شوند؟‏‎ ‎‏آیا قابل اطمینان بودند؟ پاسخ به این پرسشها و پرسشهایی از این قبیل زمانی آشکار شد‏‎ ‎‏که فرآیند پویای انقلاب تداوم یافت.‏

‏‏مبحث دیوان سالاری ‏

‏‏از خلال مباحث فوق ممکن است سه دیدگاه در پرداختن به مسأله دیوان سالاری در‏‎ ‎‏انقلاب استخراج شود:‏

‏‏1ـ از بین بردن دیوان سالاری به طور کامل. مثالهای این راه حل نادر است، ولی‏‎ ‎‏گونه های تعدیل یافته آن عبارتند از جنگ داخلی 1871 پاریس، چین بعد از انقلاب و تا‏‎ ‎‏حدودی روسیه بعد از انقلاب بلشویکی 1917.‏

‏‏2ـ حفظ دیوان سالاری ‏‏[‏‏با‏‏]‏‏ تغییر کردن نخبگان اصلی دیوان سالار، استفاده از قابلیت‏‎ ‎‏سازمانی ‏‏[‏‏دیوان سالاری‏‏]‏‏ در خدمت به نظام جدید. نمونه هایی از این شیوه عبارتند از‏‎ ‎‏مکزیک بعد از انقلاب، شیلی در زمان سالوادور آلنده؛ فیلیپین بعد از مارکوس؛ و ایران‏‎ ‎‏در زمان دولت موقت مهدی بازرگان در اوایل 1979.‏

‏‏3ـ دگرگون ساختن دیوان سالاری، تغییر مقامات اصلی و نخبگان دیوان سالار و قرار‏‎ ‎‏دادن رهبران انقلابی جدید در مناصب مهم نظارتی، مدیریتی و اجرایی از پایین ترین‏‎ ‎‏سطح تا بالاترین رده و ایجاد سازمانهای اجرایی انقلابی به موازات دیوان سالاری.‏‎ ‎‏نمونه هایی از این شیوه عبارتند از: روسیه بلشویکی در سال 1917 و جمهوری اسلامی‏‎ ‎‏ایران در اواخر 1979.‏

‏‏صرفنظر از این که کدام شیوه انتخاب می گردد، دو موضوع وجود دارد که به دلیل‏‎ ‎‏ارتباط با تصمیمات سیاست استراتژیک حائز اهمیت هستند: اول موضوع خُردِ ‏‎ ‎‎(micro issue)‎‏ مدیریت داخلیِ سازمان دیوان سالار و نظام اداری کشور؛ و دوم موضوع‏‎ ‎‏کلان ‏‎(macro issue)‎‏ خصوصیات و نقش دیوان سالاری و نظام اداری در رژیم انقلابی‏‎ ‎‏جدید. در حالی که ممکن است در مدیریت عمومی در سطح خرد عملکردهای متضاد‏‎ ‎‏وجود داشته باشد، در سطح کلان هیچ توافقی در مورد ویژگی و نقش دیوان سالاری‏‎ ‎‏نوین نمی تواند وجود داشته باشد. همین مسأله است که مورد توجه کلیه رهبران انقلابی‏

‏‎

‎‏

است و باید هم باشد.‏

‏‏تحولات انقلابی محتمل در دیوان سالاری‏

‏‏تحول بنیادین در دیوان سالاری به معنای تغییر اساسی در نظام اداری به سه شیوه‏‎ ‎‏می باشد: تغییر ساختاری، تغییر فرآیندی و تغییر ارزشی یا نگرشی.‏

‏‏1ـ تحول ساختاری به معنای تغییرات بنیادین سازمان و اداره نظام حکومت است.‏‎ ‎‏معنای تغییر ساختاری، سازماندهی مجدد و متحول کردن ‏‏[‏‏شیوه‏‏]‏‏ تصمیم گیری، ارتباط،‏‎ ‎‏گزارش، مدیریت، کنترل مسئولیت، اجرا، رهبری، نظام فنی و غیره می باشد.‏

‏‏2ـ تحول فرآیندی معطوف است به ‏‏[‏‏تغییر‏‏]‏‏ پیچ و مهره های مدیریت داخلی سازمان‏‎ ‎‏دیوان سالاری و نظام اداری. مواردی از این تغییرات عبارتند از ‏‏[‏‏تغییر‏‏]‏‏ مدیریت کارکنان،‏‎ ‎‏مدیریت بودجه بندی و مالی، نظام پردازشی اطلاعات، فن آوری اطلاعات و غیره.‏

‏‏3ـ تحول ارزشی یا نگرشی به معنای تغییرات عمیق در طرز تلقی و نظام ارزشی‏‎ ‎‏سازمان و دستگاه اداری جدید از طریق تغییر در ذهنیت اداری، دیوان سالاری گرایی،‏‎ ‎‏تشریفات دست و پاگیر اداری، فساد، رفتارهای غیر اخلاقی و موضوعات دیگری که‏‎ ‎‏فرهنگ دیوان سالارانه را تشکیل می دهند. در همه جای جهان تغییر تلقیها و ارزشها از‏‎ ‎‏مشکل ترین تغییرات است و در شرایط انقلابی سخت ترین وظیفه ای است که می توان به‏‎ ‎‏انجام آن نایل آمد. طرز تلقیها و نظامهای ارزشی جدید در حالی به نظام اداری تزریق‏‎ ‎‏می شوند که ارزشها و هنجارهای دیوان سالارانه گذشته ضدارزشی و غیر نهادین تلقی‏‎ ‎‏گشته و نفی شده اند. با این حال، عدم قبول ارزشهای گذشته کفایت نمی کند؛ آنچه مهم‏‎ ‎‏است بنیان نهادن ارزشها، هنجارها و طرز تلقیهای پایداری است که توسط اعضای‏‎ ‎‏سازمانها پذیرفته شود.‏

‏‏در بسیاری از جوامع، فرهنگ دیوان سالارانه کاملاً در تضاد با فرهنگ مردم باورانه‏‎ ‎‏می باشد. این امر در بیشتر فرهنگهای شرقی شدیدتر از ‏‏[‏‏فرهنگ‏‏]‏‏ غرب است که در آن‏‎ ‎‏عقلانیت سازمانی به خوبی تثبیت شده است. علی رغم وجود یک سنت دیرینه تاریخی‏‎ ‎‏دیوان سالاری، ایران دارای یک فرهنگ قوی مردم باورانه است که شدیداً ضد‏‎ ‎‏دیوان سالار می باشد. این پدیده پیشینه ای تاریخی دارد که تحلیل آن از چهارچوب این‏

‏‎

‎‏

مقاله خارج است.‏

‏‏فرضیاتی دربارۀ تغییرات دیوان سالارانه‏

‏‏از دیدگاههای نظری فوق در خصوص شقوق احتمالی تغییر انقلابی در‏‎ ‎‏دیوان سالاری، سه فرضیه یا طرح احتمالی ممکن است حاصل شود:‏

‏‏1ـ فرضیه یا طرح اول: هر چه تغییرات در نظام سیاسی و اقتصادی حکومت‏‎ ‎‏ریشه ای تر و بنیادی تر (و فشارها و تهدیدات خارجی و داخلی کمتر) باشد، احتمال از‏‎ ‎‏بین بردن کامل دیوان سالاری گذشته و ایجاد سازمان و دستگاه اداری جدیدی به جای‏‎ ‎‏آن بیشتر است. به عبارت دیگر، چنانچه تغییرات نظام سیاسی و اقتصادی ناشی از‏‎ ‎‏انقلاب بنیادی تر و ساختاری تر باشد، احتمال اینکه دیوان سالاری گذشته از لحاظ‏‎ ‎‏ساختاری دگرگون شود یا معدوم گردد، قوی تر خواهد بود.‏

‏‏2ـ فرضیه یا طرح دوم: هرگاه تغییرات در نظام سیاسی جدید چندان بنیادی نباشد،‏‎ ‎‏احتمال وقوع تغییرات بنیادین و ساختاری در دیوان سالاری کمتر است. به عبارت دیگر‏‎ ‎‏با فقدان تغییرات بنیادین در نظام سیاسی جدید، دیوان سالاری رژیم گذشته دست‏‎ ‎‏نخورده و بدون تغییر باقی خواهد ماند.‏

‏‏3ـ فرضیه یا طرح سوم: یک تغییر بنیادین در نظام سیاسی (همراه با فشارهای سنگین‏‎ ‎‏خارجی و ضدانقلاب داخلی) احتمالاً منجر به تغییرات ساختاری اساسی در‏‎ ‎‏دیوان سالاری خواهد شد. به هر حال، فرآیند تحول، عملی تر و حساب شده تر خواهد‏‎ ‎‏بود. به عبارت دیگر، تغییرات انقلابی در دیوان سالاری در جریان سازگاری راهبردی‏‎ ‎‏رژیم جدید با تهدیداتی که از محیط (داخلی یا بین المللی) بر آن تحمیل می شود، تعدیل‏‎ ‎‏خواهد شد.‏

‏‏4ـ فرضیه یا طرح چهارم: چنانچه انقلاب تعمیق گردیده و نهادینه شود احتمال‏‎ ‎‏پیدایش ترکیبی از شقوق اول و سوم وجود دارد. این امر ممکن است با ‏‏[‏‏طی‏‏]‏‏ مراحلی از‏‎ ‎‏هر دو فرضیه یک به سه یا سه به یک اتفاق بیفتد، که بستگی به مطلوب بودن یا نبودن‏‎ ‎‏شرایط متحول دارد.‏

‏‏مباحث نظری و فرضیات یا طرحهای فوق می توانند در مورد کلیه انقلابهای مهم به‏‎ ‎‏کار برده شود. این امر بویژه در خصوص ایران آنچنان که پویایی شناسی تحولات‏

‏‎

‎‏

ساختار، فرآیند و ارزشها یا نگرشها نشان می دهد، صادق است.‏

‏‏مشکل دیوان سالاری‏

‏‏با توجه به واقعیتهای به هم پیوسته داخلی و بین المللی که انقلابها با آن مواجه اند،‏‎ ‎‏ممکن است رهبران انقلابی از جمله رهبران اسلامی ایران، که به آرمانهای انقلاب و‏‎ ‎‏وعده هایی که به مردم داده اند متعهد هستند، با یک تضاد دوگانه مواجه می شوند. از‏‎ ‎‏طرفی، دیوان سالاری رژیم گذشته قابل اعتماد نیست و می بایست از میان برداشته شود‏‎ ‎‏یا به طور کلی تغییر کند تا (1) مقاصد انقلابی نظم نوین برآورده شود، (2) سیاستهای‏‎ ‎‏جدید اجرا گردد و (3) توقعات مردم انقلابی به وسیله تغییرات بنیادین در نظام اداری‏‎ ‎‏رژیم برآورده شود. ‏

‏‏از طرف دیگر از بین بردن دیوان سالاری سابق از بسیاری جهات مشکل آفرین است:‏‎ ‎‏اول، دیوان سالاری رژیم گذشته در کشاکش هرج و مرج انقلابی و در شرایطی که همه‏‎ ‎‏چیز در تغییر دائمی است و اقتصاد، جامعه، روابط خارجی و مدیریت عمومی کشور‏‎ ‎‏می بایست اداره شود، می تواند تا حدودی، حداقل به طور موقت، ثبات سازمانی را‏‎ ‎‏فراهم نماید. دوم، با برکناری نخبگان دیوان سالار و عوض شدن مقامات کلیدی‏‎ ‎‏دیوان سالاری، رهبران انقلابی حداقل به طور موقت می توانند از قابلیت سازمانی‏‎ ‎‏دیوان سالاری، که کارمندانی را در سطوح مختلف اداری دربرمی گیرد که در وهله اول به‏‎ ‎‏مشاغل خود علاقه مندند، بهره ببرد. این دیوان سالاران به تعبیر داونز‏‏⁶‏‏ صرفاً به فکر‏‎ ‎‏خودشان هستند و می خواهند موقعیت خود را حفظ کنند. سوم، حذف کامل‏‎ ‎‏دیوان سالاری چالش جدیدی را برای رهبران انقلابی ایجاد می کند: با تعداد زیاد‏‎ ‎‏کارمندان دیوان سالاری که شهروندان جامعه هستند و بیکاری آنها به مشکلات اجتماعی‏‎ ‎‏و اقتصادی افزوده می شود، چه باید کرد؟ همه رهبران انقلابی که با چالش جدی برخورد‏‎ ‎‏با دیوان سالاری قدیم مواجه اند و این مواجه در شرایطی است که دیوان سالاری جدید‏‎ ‎‏در حال شکل گیری است، باید به این مشکلات چند جانبه توجه داشته باشند. رهبران‏‎ ‎‏انقلاب اسلامی از ابتدا با این مسأله مواجه شدند و این امر موجب شد که آنها در‏‎ ‎‏جستجوی یافتن راه حل مناسب برآیند. بدیهی است که بخشی از این راه حلها توسط‏‎ ‎‏توده مردم مبتکر ایران که در دورۀ انقلاب خواهان تغییرات بنیادین بودند، عرضه گردید.‏

‏‎

‎

‏این شیوه توسط رهبران جمهوری اسلامی نیز طراحی شده بودند. لیکن شیوه های ‏‏[‏‏حل‏‏]‏‎ ‎‏مشکل دیوان سالاری از یک اراده واحد و منسجم نشأت نمی گرفت. همانطور که بعداً‏‎ ‎‏خواهیم دید واگرایی، اختلافات و عدم توافق، ویژگی مرحله ابتدایی اقدام انقلابی علیه‏‎ ‎‏رژیم پیشین می باشد.‏

‏‏ ‏

‏‏انقلاب ایران و دیوان سالاری‏

‏‏انقلاب و خصوصیات منحصر به فرد آن ‏

‏‏انقلاب 79ـ1978 ایران حقیقتاً یک قیام عمومی بود که در آن شهروندان ایرانی از‏‎ ‎‏همه اقشار و گروههای قومی مشارکت داشتند. یک انقلاب اصیل، یکی از نیرومندترین‏‎ ‎‏انقلابهای دوران جدید و انقلابی که هم تراز با انقلابهای فرانسه و روسیه بود. بسیج‏‎ ‎‏توده ای در آن گسترده و خودجوش بود و نقش اصلی را تودۀ مردم بر عهده داشتند. مردم‏‎ ‎‏با همه جهت گیریهای سیاسی و ایدئولوژیک قومی و مذهبی خود، تحت رهبری فره مند‏‎ ‎‏و سازش ناپذیر آیت الله خمینی و دیگر رهبران دینی ـ که از وی تبعیت می نمودند ـ متحد‏‎ ‎‏شده بودند.‏

‏‏شاه که توسط ایرانیان «شاه آمریکایی» لقب گرفته بود، مشروعیتی را که در سنت‏‎ ‎‏باستانی ‏‏[‏‏ایران‏‏]‏‏ برای نهاد سلطنت ضروری بود، نداشت. ایرانیان همواره نسبت به‏‎ ‎‏افتخارات باستانی، قدرت جهانی، فرهنگ متعالی و نظام اداری و سیاسی کاملاً پیشرفته‏‎ ‎‏خود، احساس غرور داشته اند. برای آنان سلطۀ جدید استعماری و امپریالیستی یک‏‎ ‎‏قدرت خارجی بر ایران یک اهانت بود و شاه که منصوب ایالات متحده بود، هیچ‏‎ ‎‏مشروعیت یا مقبولیتی در ایران نداشت و اگر داشت بسیار ناچیز بود.‏

‏‏این دیدگاهی بود که حتی در میان نخبگان حاکم، که رژیم پهلوی را اداره می کردند،‏‎ ‎‏شدیداً وجود داشت. لیکن غرور ایشان تابع علایق رژیمی بود که منافع اقتصادی و‏‎ ‎‏سیاسی و شخصی آنها را تأمین می کرد. این نخبگان خواهان ایرانی مقتدر و مستقل با‏‎ ‎‏نظام سلطنتی بودند که تداوم بخش جایگاه ایران باستان در جامعه جهانی باشد، اما این‏‎ ‎‏امر در عصر امپریالیسم قدیم و استعمار جدید غیر ممکن می نمود. عوامل متعددی در‏‎ ‎‏انقلاب و سقوط رژیم شاه مؤثر بودند: اداره رژیم توسط نخبگان حاکم فاسد و ظالم،‏

‏‎

‎‏

حمایت بلاشرط ایالات متحده از شاه مستبد، خفقان سیاسی، فساد بالای حکومت،‏‎ ‎‏بی احترامی به مذهب شیعه، خراب شدن وضعیت اقتصادی اکثریت ایرانیان، تبدیل‏‎ ‎‏ایران به یک مستعمره بالقوه ایالات متحده، تحقیر مردم توسط شاه که به جای مشارکت‏‎ ‎‏دادن ایشان در امر حکومت دائماً با مأموران اطلاعاتی ایالات متحده و اسرائیل در‏‎ ‎‏خصوص خط مشی ها به تبادل نظر می پرداخت؛ و عوامل دیگر.‏‏⁷‏

‏‏پویایی انقلاب شگفتی های بسیاری ایجاد کرد که نه تنها برای نیروهای ضد انقلاب‏‎ ‎‏داخلی و خارجی و ناظرین جهانی تکان دهنده بود بلکه رهبران انقلابی را نیز دائماً‏‎ ‎‏شگفت زده می کرد. از آنجائیکه انقلاب از قبل طراحی و سازماندهی نشده بود و به طور‏‎ ‎‏حساب شده هدایت نمی شد، رهبرانش نیز با حوادث متغیری که نیازمند‏‎ ‎‏انعطاف پذیری، خلاقیت، ابتکار رهبری و سازگاری بودند، کشمکش داشتند. این‏‎ ‎‏[‏‏کشمکش‏‏]‏‏ با هدایت علمای برجسته و مهمتر از همه با رهبری خارق العاده، فره مندانه،‏‎ ‎‏الهام بخش و قدرتمند آیت الله خمینی انجام می شد.‏

‏‏انقلاب ویژگی های بی نظیر بسیاری را به نمایش گذاشت. منجر به تغییرات کلی و‏‎ ‎‏دگرگونی در جامعه ایرانی و نظام سیاسی و اداری گردید. ‏‏[‏‏انقلاب‏‏]‏‏ ضد سلطنت بود و‏‎ ‎‏جانشین یکی از قدیمی ترین سنت های سلطنتی جهان گردید. ‏‏[‏‏انقلاب‏‏]‏‏ با حکومت‏‎ ‎‏مطلقه و دیوان سالاری رژیم و نخبگانی که آن را اداره می کردند نیز مخالف بود. رژیم‏‎ ‎‏پهلوی یکی از سرکوب گرترین حکومت های مطلقه قرن بیستم به شمار می آمد. به علاوه‏‎ ‎‏انقلابی ضد امپریالیستی بود که با صدای بلند و صریح مخالفت خود را با هرگونه سلطه‏‎ ‎‏یا مداخله خارجی در امور داخلی ایران اعلام می کرد. در ابتدا این ‏‏[‏‏موضوع‏‏]‏‏ در برابر‏‎ ‎‏ایالات متحده و دیگر دولتهای غربی که رژیم شاه را حمایت کرده بودند، اعلام گردید.‏‎ ‎‏این پیامی مهم بود برای بسیاری از کشورهای جهان سوم که از استعمار قدیم و جدید‏‎ ‎‏غرب، و بویژه ایالات متحده و تسلط شرکت های فراملیتی بر اقتصاد و سیاست شان،‏‎ ‎‏رنج می کشیدند. انقلاب به خوبی به جهانیان اثبات نمود که می توان نیروهای قدرتمند‏‎ ‎‏استعمار نو و دیکتاتوری تحمیلی را در سراسر جهان، علی رغم گسترش آنها در اواخر‏‎ ‎‏قرن بیستم، در هم شکست.‏

‏‏به علاوه، انقلابی دموکراتیک و ضد اختناق بود که در صدد از میان برداشتن استبداد‏
‏‏و استقرار یک جمهوری بر اساس حاکمیت قانون، جامعه مدنی و حکومت اسلامی بود‏‎

‎‎ ‎‏که در آن کلیه شهروندان صرفنظر از طبقه و ‏‏[‏‏به دور از‏‏]‏‏ سرکوب سیاسی یا اقتصادی از‏‎ ‎‏حقوق مساوی برخوردار باشند. چهره دموکراتیک انقلاب در میان میلیونها نفر نه تنها در‏‎ ‎‏ایران بلکه در دیگر کشورهای جهان سوم، امید قابل ملاحظه ای برانگیخت.‏

‏‏انقلاب ایران یک انقلاب مذهبی نیز بود از این حیث که رهبران اسلامی ـ علما ـ در‏‎ ‎‏بسیج توده ها در تظاهراتها و اعتصابات علیه رژیم، نقش اساسی داشتند. مساجد به‏‎ ‎‏عنوان تشکیلات اصلی بسیج توده ها نقشی مهم در جریان انقلاب ایفا کردند. رهبری‏‎ ‎‏فره مند آیت الله خمینی زبانه های آتش را شعله ور کرد و تمامی توده ایرانی را با زمینه های‏‎ ‎‏اجتماعی مختلف به تحرک درآورد و مخالفت یکپارچه با شاه تمام موانع را از میان‏‎ ‎‏برداشت. هیچکس در تاریخ معاصر سیاسی ایران قادر نبوده است که چنین رهبری‏‎ ‎‏فوق العاده ای را نشان دهد. او به میلیونها ایرانی قدرت، انگیزه، احساس اراده، جهت،‏‎ ‎‏امید، حمایت معنوی و یک هدف نهایی غیر قابل عدول بخشید.‏‏⁸‏‏ نهادینه شدن این‏‎ ‎‏رهبری فره مند بود که به نیروهای بالقوه انقلاب جهت می بخشید به گونه ای که باعث‏‎ ‎‏شگفتی همگان در داخل و خارج شد.‏‏⁹‏

‏‏شاید مهمترین ویژگی انقلاب ایران و آنچه که آن را از اکثر انقلابات عصر جدید‏‎ ‎‏متمایز می سازد، همان خصوصیت اصلی آن یعنی، رهایی مردم ستمدیده (مستضعفین،‏‎ ‎‏توده های محروم) باشد که پیام جهانی آیت الله خمینی از آغاز ‏‏[‏‏مبارزه‏‏]‏‏ بود. تجلی مهمترِ‏‎ ‎‏ویژگی مذهبی انقلاب، پیامی جهانی بود که انقلاب به مردم ستمدیده سراسر دنیا ـ خواه‏‎ ‎‏مسلمان خواه غیر مسلمان ـ با وابستگی های متفاوت مذهبی و سیاسی می داد. این ‏‏[‏‏پیام‏‏]‏‎ ‎‏تأثیر سیاسی جهانی انقلاب اسلامی به رهبری آیت الله خمینی بود که فراتر از مرزهای‏‎ ‎‏ملی به تمام نقاط جهان رسید. او در میان صدها میلیون مردم و ملتهای ستمدیده،‏‎ ‎‏خودآگاهی سیاسی ایجاد کرد و آنان را علیه ظالمین، خواه اشخاص حاکم یا ابرقدرتهای‏‎ ‎‏جهانی که مسبب و حامی چنین ستمی بودند، برانگیخت.‏

‏‏آیت الله خمینی و انقلاب ایران امید مردم را در سراسر جهان برانگیختند تا برای‏‎ ‎‏حقوقشان قیام کنند و خواستار پایان تسلط بیگانه بر منافع ملی شان شوند. اگر جمهوری‏‎ ‎‏اسلامی همانطور که در عرصه نظری شعار رهایی انسان از سرکوب سیاسی و اقتصادی‏
‏‏را مطرح می کرد در عرصه عمل نیز از منابع اقتصادی، نظامی و سیاسی لازم برای تحقق‏‎

‎‎ ‎‏این پیام جهانی برخوردار بود، جهان در دهه 1980 انقلابهای مردمی متعددی را شاهد‏‎ ‎‏می بود که ساختار سیاسی و اقتصادی نظم جهانی را متحول می ساختند. انقلاب ایران‏‎ ‎‏نیرو و امید عظیمی به فقرا و مردم محروم سراسر جهان داد و بدین ترتیب حکام و‏‎ ‎‏رژیمهای بسیاری را نیز در سراسر جهان وحشت زده نمود، از جمله ابرقدرتهای شرق و‏‎ ‎‏غرب را که نظامهای سیاسی و اقتصادی آنها با استثمار و سرکوب گسترده بر کشورهای‏‎ ‎‏جهان سوم تسلط داشتند.‏

‏‏این خصوصیت جهانی انقلاب همان چیزی است که عکس العمل شدید اقتصادی،‏‎ ‎‏نظامی و سیاسی نظامهای سیاسی ملسط را که نظم نوین ایران را تهدیدی علیه منافع‏‎ ‎‏خود تلقی می کردند، برانگیخت. لازم به ذکر نیست که انقلاب به اعادۀ استقلال واقعی‏‎ ‎‏ایران در جامعه بین المللی نایل آمد. این موفقیت خطیری بود که بیش از آنچه شناخته‏‎ ‎‏شده، اهمیت دارد. همانند بسیاری از کشورهای جهان سوم، ایران در طول یک قرن در‏‎ ‎‏معرض استعمار جدید، سلطه، امپریالیسم، استثمار و سرکوب غیرمستقیم قرار گرفته‏‎ ‎‏بود. انقلاب تسلط بیگانه و موضعگیریهای قلدر مآبانه ابرقدرت غرب، بویژ ایالات‏‎ ‎‏متحده را از میان برداشت. برای اولین بار در تاریخ سیاسی جدید، ایران بعد از انقلاب از‏‎ ‎‏یک استقلال واقعی در سیاستهای بین المللی و منطقه ای بهره مند شده است. البته بهایی‏‎ ‎‏که ایران ‏‏[‏‏برای این استقلال‏‏]‏‏ پرداخته، بسیار سهمگین است: تجاوز نظامی عراق، تحریم‏‎ ‎‏اقتصادی ابر قدرت آمریکا و متحدین وابسته اش، ناآرامی و آشوب تحمیل شده از داخل‏‎ ‎‏و خارج، تروریسم، هرج و مرج سیاسی و غیره؛ لیکن ضرب المثل «نابرده رنج گنج میسر‏‎ ‎‏نمی شود» در مورد ایران مصداق دارد. در نتیجه ایران و همه ایرانیان برای اولین بار در‏‎ ‎‏تاریخ جدید احساس غروری دارند که ناشی از قیام آنها برای کسب حق استقلال در‏‎ ‎‏جامعه بین المللی است.‏

‏‏ ‏

‏‏تأثیرات انقلاب بر دیوان سالاری و نظام اداری ایران‏

‏‏انقلاب نه تنها منجر به سقوط رژیم شاه گردید بلکه به سنت هزار ساله سلطنت نیز‏‎ ‎‏در ایران پایان داد. یک جمهوری اسلامی جانشین رژیم پهلوی گردید. این جمهوری نوپا‏
‏‏بر اساس یک قانون اساسی مفصل که بسیاری از ویژگیهای نظامهای سیاسی دموکراتیک‏‎

‎‎ ‎‏را دارد، پی ریزی شده است. قانون اساسی مشتمل بر اصول پارلمانی ریاستی در امر‏‎ ‎‏ادارۀ حکومت می باشد. ‏‏[‏‏قانون اساسی‏‏]‏‏ همچنین بر اساس سنتها و نهادهای اداره و‏‎ ‎‏حکومت در ایران باستان استوار است. دولت اسلامی جدید تحت تأثیر طبقات پایین و‏‎ ‎‏متوسط پایین که عمدتاً از رأی دهندگان سنتی و مذهبی تشکیل شده اند، متعهد به ترویج‏‎ ‎‏ارزشهای اسلامی و خدمت به منافع وسیع شهروندان می باشد.‏‏¹⁰‏‏ در طول 20 سال‏‎ ‎‏اخیر، دولت جمهوری اسلامی از امواج مهیب چالشهای نظامی و سیاسی جان به‏‎ ‎‏سلامت برده است. مطرح شدن جمهوری اسلامی به عنوان یک رژیم قدرتمند منطقه ای‏‎ ‎‏و تواناییهای نظامی تجربه شده اش توأم با روحیه انقلابی تا کنون در موفقیت رژیم جدید‏‎ ‎‏مؤثر بوده اند.‏

‏‏یکی از اهداف اصلی انقلاب براندازی یا تغییر بنیادین دستگاه دیوان سالارانه‏‎ ‎‏سرکوب گر دولت گذشته و نظام اداریش بود که با فساد زیادی که از صدر تا ذیل آن را‏‎ ‎‏فراگرفته بود، رژیم شاه را حفظ و تقویت می کرد.‏‏¹¹‏‏ در واقع از انقلاب 1979 تا کنون‏‎ ‎‏دولت جدید دیوان سالاری و نظام اداری دستخوش تغییر و دگرگونیهای مهمی شده اند.‏

‏‏در جای دیگری‏‏¹²‏‏ تأثیرات عمده انقلاب را بر مدیریت عمومی و دیوان سالاری‏‎ ‎‏ایرانی مورد بحث قرار داده ام. به طور خلاصه، همانند دیگر جنبه های نظام اجتماعی و‏‎ ‎‏سیاسی ایران، دیوان سالاری و نظام اداری واقعاً از انقلاب تأثیر پذیرفتند. این امر در سه‏‎ ‎‏مرحله اتفاق افتاد: حفظ دیوان سالاری موجود و ‏‏[‏‏پیدایش‏‏]‏‏ دستگاه اداری دوگانه؛‏‎ ‎‏دیوان سالاری زدایی؛ و نهادینه گرایی یا دیوان سالاری گرایی مجدد. تغییرات و اصلاحات‏‎ ‎‏بعد از انقلاب در حکومت و سیاست منجمله اصلاحات جدی اداری، دیوان سالاری را‏‎ ‎‏نیز تحت تأثیر قرار داده است.‏

‏‏در مبحث بعدی تأثیرات انقلابی بر دیوان سالاری از حیث ساختار، فرایند و نگرشها‏‎ ‎‏(ارزشها) مورد بررسی قرار گرفته است. در همین رابطه بحث دیگری نیز ارائه شده‏‎ ‎‏است که ارتباط میان تغییرات دیوان سالاری را در هر مرحله با چهارچوب نظری،‏‎ ‎‏فرضیات و قضایایی که قبلاً شرح داده شد، نشان می دهد. ارزیابی این فرضیات از طریق‏‎ ‎‏یافته های تجربی به دست آمده از دیوان سالاری ایران تعمیم مفیدی را ارائه می دهد و به‏
‏‏بهبود شناخت نظری ما از دیوان سالاری و انقلاب کمک می کند. قسمت بعدی این‏‎

‎‎ ‎‏مبحث یک تحلیل نظری و تجربی از اصلاح نظام اداری بعد از انقلاب به انضمام‏‎ ‎‏پیشنهاداتی جهت تصمیمات سیاسی و بهبود کار دیوان سالاری ایران، ارائه می دهد.‏

‏‏ ‏

‏‏حفظ دیوان سالاری موجود و دستگاه اداری دوگانه‏

‏‏طی ماههای اولیه 1979 تغییرات اساسی چندانی در ساختار و فرآیند نظام اداری‏‎ ‎‏صورت نگرفت. این امر در زمان دولت موقت (و مدیریت لیبرال نخست وزیر سکولار‏‎ ‎‏مهدی بازرگان رخ داد. هدف او بر هم زدن وضعیت و نظم مدیریتی قدیم نبود بلکه‏‎ ‎‏ترجیح می داد دیوان سالاری به صورت دست نخورده و صرفاً با تغییر بعضی از نخبگان‏‎ ‎‏کلیدی دیوان سالار قدیم که با رژیم گذشته پیوستگی داشتند، حفظ شود. دولت بازرگان‏‎ ‎‏دولتی نخبه گرا بود که قصد داشت وضعیت موجود را بدون تغییر حفظ کند. لیکن این‏‎ ‎‏سیاست در تضاد کامل با توقعات انقلابی توده های مردم قرار داشت که خواستار‏‎ ‎‏تغییرات بنیادین در نظامهای سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و اداری بودند.‏‏¹³‏‏ رویکرد‏‎ ‎‏بازرگان این بود که دیوان سالاری دست نخورده باقی بماند. او و اعضای کابینه اش‏‎ ‎‏انقلابی نبودند ولی خواستار تغییراتی بودند تا نظام با برداشت نوینی که او و همکارانش‏‎ ‎‏داشتند، منطبق گردد. دیوان سالاری از نظر ساختار ابقاء گردید، ولی فرآیند و ارزشها‏‎ ‎‏(نگرشها) به نحو مؤثری در تغییر بودند. این در شرایطی بود که اشکال دیگری از‏‎ ‎‏سازمان و اداره به واسطه انقلابی که آغاز شده و تعمیق گردیده بود، جایگزین نظام اداری‏‎ ‎‏ایران می گردید.‏

‏‏بازرگان غالباً از فشارهایی که از پایین و از طرف «دیگر نیروهای غیر حکومتی و‏‎ ‎‏حکومتی» (منظور از مورد اخیر شورای انقلاب بود که تحت رهبری قدرتمند و‏‎ ‎‏فرهمندانۀ آیت الله دکتر بهشتی قرار داشت) بر وی وارد می آمد، شکایت می کرد.‏

‏‏آیت الله بهشتی و همکارانش کاملاً با خط مشی بازرگان مبنی بر «بده بستان به شیوه‏‎ ‎‏معمول» نخبگان پیشین، مخالف بودند. شکایت بازرگان عموماً با جملاتی نظیر «دسته‏‎ ‎‏چاقو در دست من است ولی تیغه اش نزد دیگران» یا «ما باران می خواستیم، اما سیل‏
‏‏آمد» ابراز می شد که منظورش این بود که انقلاب باید با فرار شاه و سقوط رژیم پهلوی‏‎

‎‎ ‎‏خاتمه یابد. لیکن این امر برای مردم انقلابی ایران قابل قبول نبود. با ورود جامعه به‏‎ ‎‏مرحله دیگری از پویایی انقلابی که همگان را شگفت زده نمود‏‏¹⁴‏‏، حکومت او محکوم به‏‎ ‎‏شکست بود.‏

‏‏دوگانگی در حکومت و سیاست در دیوان سالاری و نظام مدیریتی هم متجلی گردید.‏‎ ‎‏دیوان سالاری به طور رسمی و ساختاری دست نخورده باقی مانده بود، ولی به طور غیر‏‎ ‎‏رسمی و واقعی توسط مردم و نیروهای انقلابی در سراسر کشور نادیده گرفته می شد.‏‎ ‎‏مساجد، سازمانهای نو پدید متعدد و بنیادها و سازمانهای جدیدالتأسیس انقلابی‏‎ ‎‏جایگزین دیوان سالاری شدند و انجام امور اداری را به عهده گرفتند.‏

‏‏ارزشها و نگرشهای رایج در جامعه با آنچه در دیوان سالاری رایج بود منافات کامل‏‎ ‎‏داشت و این ارزشها و نگرشهای دیوان سالارانه چنان مورد انزجار مردم بودند که‏‎ ‎‏تغییرات بنیادینی را در دیوان سالاری می طلبید. دیوان سالاری با یک دوگانگی داخلی‏‎ ‎‏هم مواجه گردید که در آن کارمندان در سطوح اداری گوناگون دست به تشکیل نظام‏‎ ‎‏شورایی زدند و تصمیم گیری و انجام امور را به عهده گرفتند. دموکراتیک سازی نظام‏‎ ‎‏اداری ویژگی دیگری بود که علیه خط مشی بازرگان مبنی بر حفظ دیوان سالاری ‏‏[‏‏قدیم‏‏]‏‎ ‎‏عمل می کرد.‏

‏‏ ‏

‏‏دیوان سالاری زدایی و رادیکالیسم (1982ـ1979)‏

‏‏ویژگی این دوره که از اواسط انقلاب آغاز شد هرج و مرج، بحران، مبارزه مسلحانه‏‎ ‎‏علیه حکومت، جنگ تحمیلی عراق و فعالیتهای تروریستی می باشد؛ این دوره برای‏‎ ‎‏جمهوری اسلامی، دوره مرگ و زندگی بود. انقلاب رادیکالیزه شده بود و تقاضاهای‏‎ ‎‏مردمی برای تغییرات انقلابی در دولت و نظام اداری آن هر روز افزایش می یافت.‏‎ ‎‏بنابراین دولت اصلاح گرای بازرگان پاسخگوی وضعیتی نبود که در آن انقلاب تعمیق‏‎ ‎‏گردیده و ‏‏[‏‏دائماً‏‎ ‎‏]‏‏خواسته های جدید و رادیکال تری از طرف مردم و تحت رهبری‏‎ ‎‏مذهبی آیت الله خمینی مطرح می شد. دیوان سالاری نمی توانست باقی بماند.‏

‏‏خط مشی اداری بازرگان با نادیده گرفتن دستورات اجرایی وی از سوی نیروهای‏
‏‏مردمی در داخل و خارج از دیوان سالاری به شکست انجامید. احکام و مقررات‏‎

‎‎ ‎‏دیوان سالارانه نادیده گرفته می شدند و تشکیلات مردمی جایگزین دیوان سالاری سنتی‏‎ ‎‏شدند. دولت بازرگان در نتیجه گروگان گرفتن آمریکاییها توسط دانشجویان در پاییز‏‎ ‎‏1979 سقوط کرد و ‏‏[‏‏به این ترتیب‏‏]‏‏ رادیکالیسم انقلاب به بحرانی ترین مرحله خود‏‎ ‎‏رسید؛ مرحله ای که برای نظریه سازمان و اداره عمومی ویژگیها و معانی مهمی دربردارد.‏‎ ‎‏زمانی که کارکردهای دیوان سالاری سنتی که کاملاً رادیکالیزه و دموکراتیزه شده بود، به‏‎ ‎‏هزاران سازمان جدید با داوطلبانی از همه مشاغل و حِرَف محول گردید،: تا حدودی فلج‏‎ ‎‏گردید.‏‏¹⁵‏

‏‏این سازمانهای خودجوش ضد دیوان سالار توسط مساجد، به عنوان مرکز ارتباطات‏‎ ‎‏سیاسی و اجتماعی، رهبری سازمانی و ارگانهای خدمات رسانی تکمیل می شدند. به‏‎ ‎‏علاوه برخی سازمانهای انقلابی و بنیادها با ماهیت نظامی و مدنی پدیدار شدند که‏‎ ‎‏وظایف اداره عمومی را به عهده گرفتند. شوراهای کارمندی و کارگری و ساختارهای‏‎ ‎‏گروهی (تیمی) سازمانی جایگزین ساختار مدیریت دیوان سالارانه شدند. مقررات و‏‎ ‎‏رویه های دست و پاگیر اداری نادیده گرفته شدند و یک روحیه واقعی خدمت عمومی‏‎ ‎‏همراه با ارزشهای انقلابی و اسلامی جایگزین رویه ها و نگرشهای دیوان سالارانه گردید.‏‎ ‎‏در این دوره، نخست وزیر موسوی و رئیس جمهور آیت الله خامنه ای. رادیکالیسم و‏‎ ‎‏تغییرات ساختاری را رهبری می کردند.‏

‏‏این دوران را «دیوان سالاری زدایی» نامیده ام، دوره ای که در آن از دستگاههای اداری‏‎ ‎‏و تمامی جامعه، دیوان سالاری زدایی شد. مقررات وقوانین رژیم گذشته تقریباً به طور‏‎ ‎‏کامل کنار نهاده شدند. بی نظمی تا حدی شایع بود ولی مشخصه این نظام نوین اداره،‏‎ ‎‏دموکراسی سازمانی بود. بنابراین دیوان سالاری زدایی یک فرآیند دوگانه ای مشتمل بر‏‎ ‎‏دموکراتیک نمودن درونی، و تغییرات ساختاری و توسعه نظام اداری بود. این در‏‎ ‎‏شرایطی بود که سازمانهای نو پدید موازی و بیرونی در حال رقابت با دیوان سالاری و‏‎ ‎‏نظام اداری مستمر بودند. این شبه سازمانهای مردمی از حیث ماهیت نه دولتی بودند و‏‎ ‎‏نه کاملاً غیر دولتی، اما بیشتر غیر دولتی بودند. آنها از نظر شکل و محتوا، تصور و‏‎ ‎‏واقعیت و نظریه و عمل زبان حال مردم بودند.‏‏¹⁶‏

‏‏

‎

‎‏

این دوره تا 1983 یعنی زمانی که جمهوری اسلامی چالشهای متعدد نظامی،‏‎ ‎‏سیاسی، تروریستی و همچنین تجاوز عراق را از سر گذراند و مقررات، سازمانها و‏‎ ‎‏دستگاه اداری جدید را بر اساس نظام اسلامی نهادینه کرد، تداوم داشت‏‏¹⁷‏‏ با گذشت‏‎ ‎‏زمان و قوت یافتن نیروهای بالنده انقلاب، مرزبندیها و دسته بندیهای مشخصی میان‏‎ ‎‏گروههای سیاسی و ایدئولوژی رقیب و سازمانهای مذهبی و غیر مذهبی مدعی تسلط بر‏‎ ‎‏نظم جدید ایجاد شد و سازماندهی نو پدید ضد دیوان سالاری نیز تحت تأثیر این‏‎ ‎‏فشارهای سیاسی چند جانبه قرار گرفتند. آنها به تدریج و سرانجام به منظور ‏‏[‏‏افزایش‏‏]‏‎ ‎‏کارآیی مدیریتی، بازدهی اداری و کنترل سیاسی زیر فشار تثبیت، نهادینه شدن و‏‎ ‎‏سازماندهی مجدد قرار گرفتند.‏

‏‏یکی از ویژگیهای مهم اصلاحات اداری این دوره، اسلامی کردن نظام جدید و ترویج‏‎ ‎‏ارزشهای اصیل ایران باستان و همچنین ارزشها و هنجارهای نشأت گرفته از دستاوردها‏‎ ‎‏و نهضتهای پانصد ساله اخیر ایران بود. عناصر سکولار در دستگاه اداری کاهش یافته یا‏‎ ‎‏تحت نظارت دقیق قرار گرفتند و در راستای خط مشیِ ملی بازسازی و توسعه زیربنایی‏‎ ‎‏برای نیل به اهداف خودکفایی در اقتصاد، صنعت و مدیریت، شایسته سالاری مجدداً تا‏‎ ‎‏حدودی مورد حمایت قرار گرفت.‏

‏‏در این دوره دیوان سالاری زدایی و رادیکالیسم، همه نخبگان دیوان سالار ‏‏[‏‏پیشین‏‏]‏‏ که‏‎ ‎‏بخش عمده ای از به اصطلاح هزار فامیل نخبگان حاکم را تشکیل می دادند و اکثر مدیران‏‎ ‎‏و رؤسای میانی و ناظر دیوان سالاری گذشته جای خود را به اشخاص مذهبی و برخی‏‎ ‎‏افراد سکولار که نسبت به انقلاب و دستاوردهایش وفادار تلقی می شدند، دادند. رهبری‏‎ ‎‏مذهبی برای همیشه در تمام سازمانها و ادارات سراسر ایران استقرار یافت و توسط‏‎ ‎‏نظامهای متعدد بازرسی و نظارت از جمله انجمنهای اسلامی، شورای اسلامی،‏‎ ‎‏شوراهای کارمندی، شوراهای کارگری، دفتر امام خمینی و دفتر امام جمعه، که در تمام‏‎ ‎‏شهرها و روستا و غیره وجود دارند، تکمیل گردید. اینها و سازمانهای دیگری از این‏‎ ‎‏قبیل، نقش کلیدی در اداره عمومی در محدودۀ خارج از دیوان سالاری رسمی ایفا‏‎ ‎‏نمودند. آنها چشم و گوش حکومت جدید بودند. البته همه آنها فراگیر نبودند، ولی‏‎ ‎‏مرحله بحرانی انقلاب گزینه هایی از خط مشی امنیتی را که ماهیتاً انحصارگرایانه بودند،‏
‏‏تحمیل می کرد. در طول این دوران، تغییرات سازمانی و اداری متعدد دیگری نیز اتفاق‏‎

‎‎ ‎‏افتاد.‏

‏‏به طور خلاصه، تغییرات بنیادینی در ساختار، فرآیند و نگرشهای دیوان سالارانه‏‎ ‎‏گذشته پدید آمد. نخبگان دیوان سالاری که رژیم گذشته را اداره می کردند، کاملاً کنار‏‎ ‎‏گذاشته شدند، فرآیند مدیریت به نحو مؤثری تغییر کرد و نگرش مدیران و مقامهای‏‎ ‎‏دولتی نیز دگرگون شد، گرچه مطالعات عمیق تجربی جهت ارزیابی این تغییرات‏‎ ‎‏ضروری است. یک جنبه مهم در این تغییرات، اسلامی شدن شدید دستگاه اداری و‏‎ ‎‏تزریق ارزشهای اسلامی در نظام اداری بود. این امر نیز مستلزم مطالعات جدی می باشد.‏‎ ‎‏از میان 4 فرضیه ای که قبلاً مطرح شد، صحت اولین فرضیه با حوادث و تغییراتی که در‏‎ ‎‏این دوره در نظام سیاسی و به تبع آن در ساختار، فرآیند و ارزشهای دیوان سالاری اتفاق‏‎ ‎‏افتاد، اثبات گردید. به عبارت دیگر با تعمیق انقلاب و رادیکال شدن فرآیند پویای آن،‏‎ ‎‏دیوان سالاری هم دستخوش تغییرات بنیادینی در ساختار، فرآیند و ارزشها گردید.‏

‏‏ ‏

‏‏نهادینه سازی دوباره، ادغام و «دیوان سالاری گرایی مجدد» (1990ـ1983): ‏

‏‏در حالی که دورۀ 82ـ1979 زمان آشوب و تغییرات هرج و مرج گونه در جامعه و‏‎ ‎‏دیوان سالاری بود، دوران بعد از 1983 شروع نهادینه شدن بود. وقتی که دولت‏‎ ‎‏چالشهای داخلی و خارجی را از سر گذراند و پایه های قدرتش را تحکیم نمود،‏‎ ‎‏نهادینه سازی قدرت و سازمان هم اهمیت و ضرورت پیدا کرد. بنابراین، سومین مرحله‏‎ ‎‏تغییر و دگرگونی دیوان سالارانه در نهادینه سازی حکومت، اشکال جایگزین اداره‏‎ ‎‏عمومی و ثبات سیاسی، اداری و سازمانی بود. این فرآیندها زمانی آغاز شد که‏‎ ‎‏جمهوری اسلامی مبارزه علیه تروریسم داخلی، جنگ تحمیلی عراق، فشارهای ناشی از‏‎ ‎‏تحریمهای اقتصادی غرب و تثبیت نظام سیاسی، اقتصادی و اداری اش را پشت سر نهاد.‏‎ ‎‏جمهوری اسلامی همچنین خود را در عرصه سیاست بین المللی به عنوان یک دولت‏‎ ‎‏حاکم قدرتمند مطرح کرد. بیشتر سازمانهای نو پا و غیر دولتی و همچنین بخش وسیعی‏‎ ‎‏از سازمانهای دولتی و شبه دولتی پراکنده انسجام یافتند و نهادینه شدند.‏

‏‏نهادینه سازی از طریق سازماندهی مجدد نظام اداری و دیوان سالاری بر اساس‏
‏‏اصول و ارزشهای اسلامی و همچنین تغییرات ساختاری و فرآیندی که در دیوان سالاری‏‎

‎‎ ‎‏رخ داده بود، انجام گرفت. از لحاظ ساختاری، سازمان دهی مجدد شامل ادغام تعدادی‏‎ ‎‏از سازمانهای جدید بزرگ و کوچک انقلابی در قالب یک وزارتخانه مجزا یا ادغام برخی‏‎ ‎‏از این سازمانها در پیکره وزارتخانه های قدیم بود. دیگر سازمانها وضعیت مستقل دولتی‏‎ ‎‏به دست آوردند یا دارای وضعیت نیمه مستقل شدند یا در وزارتخانه های قبلی ادغام‏‎ ‎‏شدند. مجموعه ای از قوانین، مقررات و رویه های اداری جهت نیل به اهداف ملی که‏‎ ‎‏مشتمل بر توسعه اقتصادی، بازسازی، مشارکت بخشهای خصوصی و دولتی، مبارزه با‏‎ ‎‏فساد و عدم کارآیی دیوان سالارانه و ترویج کارآیی، سودمندی، اجرای وظایف و جلب‏‎ ‎‏رضایت عمومی بود، تصویب شدند.‏‏¹⁸‏

‏‏از حیث فرآیند، بهبود در انجام وظایف سازمانی با اتخاذ برخی از فنون، نظریه ها،‏‎ ‎‏رویه ها و قوانین مختلف مدیریتی، که بسیاری از آنها در نظم دیوان سالارانه سابق اعمال‏‎ ‎‏می گردید، حاصل شد. جایگزین نمودن مقررات و قوانین دیوان سالارانه گذشته معمولاً‏‎ ‎‏به گذشت زمان نیاز دارد و در ایران بعد از انقلاب نیز این امر کار ساده ای نبوده است. در‏‎ ‎‏واقع بسیاری از مقررات، رویه ها و دستورالعملهای دیوان سالارانه گذشته به دلیل نیاز یا‏‎ ‎‏فقدان مقررات رویه ها و دستورالعملهای جدید، باقی ماندند.‏

‏‏ادغام و سازمان دهی مجدد هم مشکلات دیوان سالاری گرایی مجدد را در پی داشت‏‎ ‎‏[‏‏بویژه‏‏]‏‏ هنگامی که سازمانهای بزرگتر با عملکرد، مقررات و قواعد رسمی تر و جالب تر‏‎ ‎‏بر نظام اداری و دیوان سالاری جدید ایران مسلط شدند. این وضعیت به دلیل کمبودها،‏‎ ‎‏کوتاهی ها و برخی دیگر از مسایل دیوان سالارانه از قبیل سوء مدیریت، کاغذبازی، عدم‏‎ ‎‏حساسیت و فشار شدید سازمانی تشدید شد و مشکلات جدی دیوان سالاری و‏‎ ‎‏دیوان سالاری گرایی مجدداً بروز پیدا کردند. دیوان سالاری گرایی یعنی سوءاستفاده یا‏‎ ‎‏کاربرد نابجای قدرت دیوان سالارانه توسط دیوان سالاران داخلی و صاحبان منافعی که‏‎ ‎‏اولویتهای بخشی نگرانه آنها رفتار سازمانی منصفانه و بی طرفانه دیوان سالاری را که‏‎ ‎‏گرایش به تأمین منافع عمومی دارد، منحرف می کند. بنابراین دیوان سالاری گرایی مجدد‏‎ ‎‏موجب بروز علایم بیمارگونه ای شد که نه تنها در بسیاری از کشورهای جهان سوم بلکه‏‎ ‎‏در ملل پیشرفته تر غرب نیز شایع است.‏‏¹⁹‏

‏
‏‎

‎‏

به عقیده نویسنده، هیچ مشاهده قابل تطبیقی بین این دیوان سالاری با دیوان سالاری‏‎ ‎‏رژیم گذشته و اعمال آن نمی توان برقرار کرد. با این حال، گزارشهای فساد دیوان سالارانه‏‎ ‎‏در این دوره بسیار اندک بودند و این دلالت داشت بر تشدید یک مشکل در حال رشدی‏‎ ‎‏که ریشه در فرهنگ دیوان سالارانه داشت. به طور کلی ایرانیان ‏‏[‏‏فرهنگ‏‏]‏‏ ضد‏‎ ‎‏دیوان سالارانه دارند و این طرز تلقی عموم در رفتار و دیدگاه آنها نسبت به حکومت‏‎ ‎‏انعکاس می یابد و هر حکومتی که برای کاهش جنبه های منفی فرهنگ دیوان سالارانه و‏‎ ‎‏تقلیل شکاف بین فرهنگ اجتماعی مردم و فرهنگ دیوان سالارانه کوشش نماید، اقبال‏‎ ‎‏بیشتری خواهد داشت.‏‏²⁰‏

‏‏مشکلات دیوان سالاری: دیوانسالاری پدیده ای است که تعداد اندکی از مردم واقعاً‏‎ ‎‏آن را می پسندند؛ دوست داشتن آن مشکل است. یک هدف ساده برای انتقاد و حمله از‏‎ ‎‏تمام جوانب است. در واقع، از دهه 80، یعنی هنگامی که سران دولتهای دو قدرت بزرگ‏‎ ‎‏ـ مارگارت تاچر از انگلستان و رونالد ریگان از آمریکا ـ مبارزه علیه بخش دولتی، ادارۀ‏‎ ‎‏عمومی و دیوان سالاری دولتی را شروع کردند،‏‏²¹‏‏ یک هجمه مستمر جهانی علیه آن‏‎ ‎‏وجود داشته است. احساسات ضد دولتی، ضد بخش عمومی و مخالف دیوان سالاری‏‎ ‎‏که با ایدئولوژیهای مبتنی بر خصوصی سازی، کاهش هزینه های بخش دولتی (به عنوان‏‎ ‎‏بخشی از استراتژی جهانی شدن)، تسخیر حوزه های بخش عمومی و گسترش حوزه‏‎ ‎‏شرکتهای تجاری در سراسر جهان برای به دست آوردن سود بیشتر همراه بود، پدید‏‎ ‎‏آمد. یک جنبۀ مهم این استراتژی جهانی که از طریق بانک جهانی، صندوق بین المللی‏‎ ‎‏پول ‏‎(IMF)‎‏ و سازمان تجارت جهانی ‏‎(WTO)‎‏ در کشورهای کمتر توسعه یافته تبلیغ شده‏‎ ‎‏است، شعارهای ضد دیوان سالاری و اصلاحات همسو با بازار بوده است.‏‏²²‏

‏‏دیوان سالاری دو وجه دارد: یک وجه آن ثبات نهادی، تداوم سازمان واداره، نظم و‏‎ ‎‏اجرا را از حیث سیاسی و اداری نشان می دهد. در دنیا به این وجه مهم کمتر توجه شده‏‎ ‎‏است، لیکن در تمام جوامع و نظامهای سیاسی مفید می باشد. قطعاً این جنبه، ابزاری‏‎ ‎‏برای سرمایه داری است همان طور که وبر ‏‎(Weber)‎‏ یادآوری می کند دیوان سالاری و‏‎ ‎‏سرمایه داری دست در دست هم پیش می روند و یکی دیگری را تقویت می کند.‏‏²³‏‎ ‎‏بنابراین، همانطور که قبلاً ذکر شد، دیوان سالاری از هزاران سال پیش وجود داشته و از‏
‏‏کلیه دگرگونیهای سیاسی و اربابان سیاست جان به سلامت برده است. وجه دیگر‏‎

‎‎ ‎‏دیوان سالاری ویژگیهایی منفی را دربرمی گیرد که چهره دیوان سالاری را مخدوش‏‎ ‎‏می نماید: کاغذبازی تصمیم گیری دیر هنگام، قوانین و مقررات مبتنی بر بی طرفی،‏‎ ‎‏واقع بینی و فقدان احساس، تمکین و غیره. جنبۀ منفی دیوان سالاری بر فعالیتهای روزمره‏‎ ‎‏شهروندان تأثیر می گذارد، از مراجعه برای گرفتن گواهینامه تا مالیات بر دارایی و جواز‏‎ ‎‏ساخت و ساز. عملکرد کُند دیوان سالاری باعث آزردگی مردم می شود و کسانی را که‏‎ ‎‏خواهان پاسخ سریع و راه حل فوری برای مسایلی هستند که ممکن است نیاز به بررسی‏‎ ‎‏و تأمل داشته باشد، مأیوس می کند. افراد کمی متوجه به این نکته هستند که در مقابل‏‎ ‎‏خدمات ارائه شده توسط دیوان سالاری غالباً مجبور به پرداخت پول نیستند. بر عکس‏‎ ‎‏در مقابل هر خدمت ارائه شده در بازار یک قیمت مشخص وجود دارد؛ بدون پرداخت‏‎ ‎‏بها خدمتی ارائه نمی گردد. انحصار و رقابت دو ویژگی مهم کالا و خدمات ارائه شده در‏‎ ‎‏بازار هستند، در صورتی که کالا و خدمات عمومی نه انحصاری اند و نه رقابتی.‏‏²⁴‏‏ در‏‎ ‎‏حالی که کالاها و خدمات عمومی مسأله استفاده مفت و مجانی را به ذهن متبادر‏‎ ‎‏می نماید، کالاها و خدمات انحصاری و رقابتی برای جامعه و حکومت پیامدهای منفی‏‎ ‎‏مهم اقتصادی، زیست محیطی و اجتماعی دربردارد.‏

‏‏نادیده گرفتن کارکردها و خدمات دیوان سالاری و در نظر گرفتن رفتار سازمانی منفی‏‎ ‎‏آن کار ساده ای است. اینکه برای سوء استفاده از قدرت دیوان سالاری در جهت مقاصد‏‎ ‎‏شخصی، اقتصادی و سیاسی و استفاده از دیوان سالاری توسط نخبگان صرفاً برای حفظ‏‎ ‎‏رژیم ‏‏[‏‏هم‏‏]‏‏ هیچ عذر موجهی وجود ندارد. باید تعادلی در کاربرد دیوان سالاری به عنوان‏‎ ‎‏تشکیلات حکومت و اداره از یک طرف و یک سازمان خدمات و اداره عمومی از طرف‏‎ ‎‏دیگر، ایجاد گردد. دیوان سالاری به عنوان یک سازمان اداره عمومی و خدمات در عین‏‎ ‎‏بهره وری و انجام وظایف، باید پاسخگو، نماینده، مسؤل، معقول و فعال باشد.‏

‏‏مشکلات هنگامی به وجود می آیند که گروهها یا دسته های مختلف سیاسی توقع‏‎ ‎‏انجام امور یا اولویتهایی را داشته باشند که احتمالاً وجه مشترکی ندارند. برای مثال در‏‎ ‎‏ایالات متحده جمهوریخواهان همیشه دیوان سالاری را مورد نقد قرار می دهند ولی‏‎ ‎‏هرگاه قدرت را به دست بگیرند با استفاده و سوء استفاده از آن ‏‏[‏‏منافع‏‏]‏‏ جناح راست و‏

‏‎

‎‏

[‏‏شرکتهای‏‏]‏‏ تجاری بزرگ را تأمین می کنند و برنامه ها و طرحهایی را که ممکن است به‏‎ ‎‏نفع آمورش عمومی، بهداشت، خدمات انسانی و فقرا باشند را تا حد زیادی کاهش‏‎ ‎‏خواهند داد، برای مثال، رونالد ریگان قول داد که هرگاه انتخاب شود دیوان سالاری را تا‏‎ ‎‏حد زیادی کاهش خواهد داد اما او عملاً دیوان سالاری مرکزی (فدرال) آمریکا  را صرفاً‏‎ ‎‏به سود منافع خاص ‏‏[‏‏جناح‏‎ ‎‏]‏‏راست قدرتمند جمهوریخواه و علیه منافع گسترده عمومی‏‎ ‎‏افزایش داده در حالیکه دیوان سالاری خدمات عمومی تا حد زیادی کاهش یافت،‏‎ ‎‏دیوان سالاری نطامی ـ صنعتی و امنیتی در تاریخ آمریکا از خود یک رکورد برجای نهاد.‏‎ ‎‏بنابراین خصیصه دیوان سالاری از خدمات عمومی به سوی منافع ‏‏[‏‏شرکتهای‏‏]‏‏ تجاری‏‎ ‎‏بزرگ قدرتمند تغییر جهت داد. حمله به دیوان سالاری یک شعار متداول و پرامتیاز‏‎ ‎‏می باشد و بیشتر سیاستمداران ایالات متحده در طول مبارزات انتخابی خود از آن‏‎ ‎‏استفاده می کنند. همه رئیس جمهورها به دیوان سالاری به عنوان یک مشکل حمله کردند‏‎ ‎‏و قول دادند آن را تغییر دهند ولی بیشتر آنها دیوان سالاری را برای دولت خود مفید و‏‎ ‎‏لازم یافتند.‏

‏‏همانطور که قبلاً ذکر گردید مشکلات دیوان سالاری متعدد هستند و در سراسر‏‎ ‎‏جهان مشترک می باشند و مخصوص ملتی خاص نمی باشند. در مورد ایران، مشکلات‏‎ ‎‏متعدد خاصی ممکن است ذکر گردد که ملاحظۀ آنها اهمیت دارد. اول مشکل فرار‏‎ ‎‏مغزها در نتیجه انقلاب است که دیوان سالاری از آن لطمه دید. در حالیکه این مشکل‏‎ ‎‏عملکرد دیوان سالاری را تحت تأثیر قرار داد ‏‏[‏‏از طرف دیگر‏‏]‏‏ موقعیتی را فراهم آورد تا‏‎ ‎‏خون تازه ای به پیکرۀ دیوان سالاری تزریق شود و عناصری را که به رژیم گذشته وفادار‏‎ ‎‏بودند و ممکن بود تهدیدی علیه نظم جدید باشند، تغییر داد. دوم بر اساس یک دیدگاه،‏‎ ‎‏دیوان سالاری دولتی کارآمد نیست؛ عدم شایستگی و توجه برخی مقامات دولتی آن‏‎ ‎‏دیدگاه را تأیید می کند. سوم، حمایت و انتصابهای بیش از حد بر اساس معیارهای‏‎ ‎‏شخصی و سیاسی باعث اختلاف و بی عدالتی سازمانی می شوند که تصور اعمال‏‎ ‎‏تبعیض آمیز و غیر منصفانه را در سازمانها افزایش می دهند. نادیده گرفتن شایستگی به‏‎ ‎‏عنوان یک رکن اساسی برای استخدام، ترقی، پاداش و توسعه یک مشکل اساسی است‏‎ ‎‏که اعتبار، مشروعیت و عملکرد سازمانی را تخریب می کند. در دیوان سالاری پس از‏
‏‏انقلاب ایران حمایت و معیارهای سیاسی بر نظام اداری تسلط یافتند. در حالیکه این امر‏‎

‎‎ ‎‏به دلیل ماهیت انقلاب و به دنبال جنگ تحمیلی با عراق ـ که داوطلبان بسیاری را به‏‎ ‎‏وجود آورد که نیازمند حمایت دولت بودند ـ تا حدی اجتناب ناپذیر بود ‏‏[‏‏اما‏‏]‏‏ شایستگی‏‎ ‎‏می توانست و می تواند یک عامل مهم برای پیشرفت اداری باشد. با تعمیم این معنی‏‎ ‎‏[‏‏می توان گفت‏‏]‏‏ در نظام اداری ایران تخصص گرایی دیوان سالاری را که برای مواجهه با‏‎ ‎‏چالشهای عصر اطلاعات و بهبود تصویر انقلاب از حیث معیار کیفیت و انجام امور‏‎ ‎‏[‏‏اداری‏‏]‏‏ لازم است، در خود ندارد. چهارم ضعف هماهنگی غالباً یک مشکل همگانی‏‎ ‎‏است، و در مورد ایران یک مشکل اساسی بوده است؛ علی الخصوص در میان مؤسسات‏‎ ‎‏مختلف دولتی و در میان سطوح مختلف دولت از سطح منطقه ای تا استانی و ملی. دیگر‏‎ ‎‏مشکلات عبارتند از: کاغذبازی اداری، غفلتهای سازمانی، رفتارهای غیر اخلاقی،‏‎ ‎‏اعمال خودسرانه (اختیاری) و همچنین عدم احساس مسئولیت از طرف بعضی مقامات‏‎ ‎‏در خصوص کیفیت خدمات ارائه شده. سیاستهای جناحی نیز بُعد جدیدی به مشکل‏‎ ‎‏دیوان سالاری افزوده است.گزارش جدیدی از سازمان امور استخدامی و اداری کشور‏‏²⁵‏‎ ‎‏بسیاری از این مشکلات را در دیوان سالاری ایران پس از انقلاب نشان می دهد. لیکن،‏‎ ‎‏دیوان سالاری برای حکومت و اداره ضروری است و نمی توان آن را از بین برد.‏

‏‏اهمیت دیوان سالاری:‏‏ علی رغم مشکلات عمده موجود در دیوان سالاری، تصور‏‎ ‎‏اینکه بتوان آن را از میان برداشت ساده لوحانه است. دیوان سالاری یک مؤسسه قدرت،‏‎ ‎‏اداره و حکومت است. دیوان سالاری برای افزایش سرمایه شرکت و همچنین برای حفظ‏‎ ‎‏نظم ضروری است. دیوان سالاری ذاتاً به نظم گرایش دارد و ضد هرج و مرج است. بازار‏‎ ‎‏ذاتاً مستعد بی نظمی است چرا که نابرابری، بی انصافی، بیکاری، آلودگی، مشکلات‏‎ ‎‏زیست محیطی و هزینه های اجتماعی دیگری را به وجود می آورد که باید توسط‏‎ ‎‏دیوان سالاری حل و فصل شود. ولی دیوان سالاری در بی نظمی رشد نمی کند؛‏‎ ‎‏دیوان سالاری برای توسعه و پیشرفت نیازمند نظم است. دیوان سالاریهای دولتی برای‏‎ ‎‏افزایش نظم و حفظ کنترل اجتماعی مورد نیاز هستند.‏

‏‏در جنبش جدید، علیه دیوان سالاری بسیار گفته و ونوشته شده است و به زیر سؤال‏‎ ‎‏بردن آن یک رسم متداول گردیده است. با این وجود افراد معدودی توانسته اند گزینه ای‏
‏‏علمی ارائه دهند که بتواند جانشین سودمندیِ اداری و کارکردهای سیاسی‏‎

‎‎ ‎‏دیوان سالاری بشود.‏

‏‏هماطور که قبلاً ذکر گردید، استراتژیهای جهانی لفاظی علیه دیوان سالاری، برتری‏‎ ‎‏بازار، خصوصی سازی و غیره بخشی از استراژیهای تهاجمی جهانی شدن بوده اند که‏‎ ‎‏شرکتهای فراملیتی در جستجوی تسلط جهانی بر دولتها و اتباع آنها پی گرفته اند.‏‎ ‎‏خصوصیات دیوان سالاری تغییر کرده اند همان طور که خصوصیات دولت دگرگون شده‏‎ ‎‏است و دولتهای توسعه یافته تر غرب از یک کشور دولت رفاهی ـ اداری کاذب به یک‏‎ ‎‏«دولت شرکتی ـ اداری ـ اجبارآمیز» تغییر کرده اند که در آن خصوصیات امنیتی ـ نظامی ـ‏‎ ‎‏اجبارآمیز دیوان سالاری از حیث فنی، مالی و سازمانی افزایش یافته است.‏

‏‏کارکرد اصلی جدید دیوان سالاری در غرب، علی الخصوص در ایالات متحده‏‎ ‎‏افزایش ارائه خدمات عمومی نیست بلکه بیشتر «اداره کردن عموم» و حفظ کنترل‏‎ ‎‏اجتماعی به قصد ترویج سرمایه داری شرکتی و ‏‏[‏‏افزایش‏‏]‏‏ سود می باشد. دیوان سالاری‏‎ ‎‏ایران نباید در این دام جهانی شدن که فریبنده و شدیداً خطرناک است بیفتد. جهانی‏‎ ‎‏شدن مرحله جدید و اخیر نواستعماری است که ابزاری بسیار پیچیده تر و پیشرفته تر از‏‎ ‎‏استثمار در اختیار دارد. پیامدهای جهانی شدن برای کشورهای در حال توسعه بیش از‏‎ ‎‏حد خطرناک می باشد.‏‏²⁶‏

‏‏یأس، افسردگی، سرخوردگی عمومی از دیوان سالاری ـ واقعی یا خیالی ـ‏‎ ‎‏علی الخصوص در یک جامعه انقلابی که مردم آن تغییر بنیادین در نظام دیوان سالارانه‏‎ ‎‏گذشته را توقع داشتند، معمولاً نشانه سوء مدیریت است. لیکن این مشکلات‏‎ ‎‏دیوان سالارانه شناسایی شده اند و قسمتی از آنها در اصلاحات و تغییرات پذیرفته شده‏‎ ‎‏توسط جمهوری اسلامی در مواقعی در دهه 90 مورد توجه قرار گرفته اند. در ایران پس‏‎ ‎‏از انقلاب، نظام اداری نوین با مجموعۀ جدیدی از ارزشها، اصول، مقررات و قوانین،‏‎ ‎‏نیازمند آن است که از لحاظ نمایندگی، پاسخگویی، مسئولیت، اعتبار، اخلاقیات،‏‎ ‎‏شفافیت و همچنین کارآمدی، سودمندی و اقتضاء آزموده شود. تعلیم و تربیت، توسعه،‏‎ ‎‏تخصص گرایی و نظام موفقیت ـ پاداش از جمله معیارهایی هستند که ضروری است در‏‎ ‎‏نظام اداری پس از انقلاب گنجانده شوند.‏

‏
‏‎

‎

‏امروزه، یک نظام اداری در ایران موجود است که تغییرات و دگرگونیهای مهمی را در‏‎ ‎‏ساختار، فرآیند، جهت عمل، فرهنگ و ارزشها پشت سر نهاده است.‏

‏‏اصلاحات دیوان سالاری بعد از انقلاب‏

‏‏تغییرات و اصلاح بعد از انقلاب در دیوان سالاری در دو قسمت مورد بحث قرار‏‎ ‎‏گرفته اند: اول اصلاحات در دیوان سالاری در دهه 90، سپس گزینه ها و پیشنهاداتی برای‏‎ ‎‏اصلاح بیشتر دیوان سالاری بعد از انقلاب در نظام اداری ایران ارائه شده اند. بعضی از‏‎ ‎‏این اصلاحات کلان نگر و در ارتباط با مباحث گسترده جامعه، اقتصاد و همچنین دولت‏‎ ‎‏بوده اند در حالیکه اصلاحات دیگر با مباحث ریز مدیریت و رفتار سازمانی سر و کار‏‎ ‎‏داشته اند.‏

‏‏وضعیت دیوان سالاری در دهه 90‏

‏‏اصلاح، بازسازی و تغییرات بعد از انقلاب در دیوان سالاری و اداره با تأثیرات عمیق‏‎ ‎‏و مهمی که بر ساختار  روند اداری داشته اند حائز اهمیت بوده اند. آنچه که در زیر می آید‏‎ ‎‏گزارش مختصری از این تغییرات است.‏

‏‏رشد بخش دولت‏

‏‏پس از انقلاب، یکی از تغییرات ساختاری مهمی که در جامعه اتفاق افتاد خط مشی‏‎ ‎‏ملی کردن وسیع بود که تأثیرات عمیقی بر اقتصاد، جامعه، سیاست و ادارۀ ایران داشته‏‎ ‎‏است. خط مشی ملی نمودن نه تنها تمام اموال و داراییهای خانواده سلطنتی رژیم پهلوی‏‎ ‎‏و نخبگان حاکم، بلکه اموال بسیار دیگری را که متعلق به گروه غیر نخبه یا در اختیار آنان‏‎ ‎‏بود دربرمی گرفت هزاران شرکت و بنگاه تجاری و بازرگانی عظیم تحت مالکیت دولتی و‏‎ ‎‏نظارت سازمان عظیم بنیاد مستضعفان درآمدند. این سازمان مستقل و خودمختار دولتی‏‎ ‎‏بعد از دولت بزرگترین کارفرما است.‏

‏‏اکنون تعداد بنگاههای عمومی یا شرکتهای دولتی مشخص نیست ولی حوزه عملیات‏‎ ‎‏آنها در طول 18 سال اخیر حتی به فعالیتهایی از قبیل خطوط هوایی و فعالیتهای نظامی‏‎ ‎‏گسترش یافته است. بخش دولتی در زمینه های بانکداری، بازرگانی، بیمه، تولید کالا و‏‎ ‎‏خدمات، تولید انبوه کالاهای صنعتی از قبیل سیمان و محصولات پتروشیمی، ماهیگیری‏‎ ‎‏و حیات دریایی، خدمات خطوط هوایی و تقریباً در تمام زمینه های اقتصادی فعال است‏
‏‏و قدرت و نفوذ آن در جامعه خارج از وصف است. در نتیجۀ ملی کردن وسیع، گستره و‏‎

‎‎ ‎‏حوزه بخش دولتی در ایران بی اندازه گسترش یافته است.‏

‏‏بازسازی و توسعه زیربنایی‏

‏‏هر چند، خط مشی های دولت تحت ریاست جمهوری آیت الله هاشمی رفسنجانی و‏‎ ‎‏بازسازی اقتصاد و جامعه در دورۀ بعد از جنگ تمرکز یافته بود، بعضی از اولویتهای‏‎ ‎‏مربوط به دفاع به سمت توسعه زیربنایی تغییر جهت داده شدند و نتایج مهمی در این‏‎ ‎‏عرصه ها حاصل گردید. مشارکت بخشهای عمومی و خصوصی در اجرای تعداد زیادی‏‎ ‎‏از طرحهای توسعه از سوی نخبگان تجاری بخش خصوصی مورد حمایت قرار گرفته‏‎ ‎‏است، ولی خط مشی خصوصی سازی یک موضوع بحث برانگیز ملی شده است،‏‎ ‎‏علی الخصوص در مجلس قانون گذاری که بر اساس جهت گیری های سیاسی گوناگون به‏‎ ‎‏جناحهای مختلفی تقسیم شده است.‏

‏‏خصوصی سازی ‏

‏‏خصوصی سازی در دستور کار دولتهای بعد از انقلاب از جمله رؤسای جمهور‏‎ ‎‏هاشمی رفسنجانی و خاتمی قرار داشته است. ولی یکی از بحث برانگیزترین‏‎ ‎‏موضوعات سیاسی بوده است. خصوصی سازی اشکال مختلفی دارد و احتمالاً برای‏‎ ‎‏افراد مختلف معانی متفاوتی دارد.‏‏²⁷‏‏ به طور کلی، خصوصی سازی به معنای سه گزینه‏‎ ‎‏زیر است.‏

‏‏1ـ مقاطعه کاری، که یک رویۀ قدیمی اعمال شده توسط تمام دولتها می باشد و ایران‏‎ ‎‏در این زمینه سابقه 2500 ساله دارد؛‏‏²⁸‏‏ 2ـ تقسیم محدود طرح مشارکت بخشهای دولتی‏‎ ‎‏و خصوصی، که این مورد نیز از رویه های قدیمی مورد استعمال حکومتها می باشد؛ و 3ـ‏‎ ‎‏بازارگرایی ‏‎(Marketization)‎‏ کامل یا خصوصی سازی واقعی. این اشکال‏‎ ‎‏خصوصی سازی می توانند گمراه کننده باشند چرا که سرمایه داری شرکتی تمایل به‏‎ ‎‏تسلط بر سرمایه داری بازار آزاد دارد و بنابراین مفهوم رقابت و معیارهای کارآمدی را که‏‎ ‎‏غالباً به عنوان منطق خصوصی سازی قلمداد می گردند، گمراه می کند. ‏

‏‏مقاطعه کاری در ایران رویه ای با سنتی طولانی بوده است. دولت سعی نموده که‏‎ ‎‏بعضی از فعالیتها از قبیل پروازهای داخلی ایران ایر ‏‎(Iran Air)‎‏ را به آهستگی خصوصی‏
‏‏نماید، ولی به طور کلی برای حفظ عدالت در تلاش به منظور خصوصی سازی محتاط‏‎

‎‎ ‎‏بوده است. سازماندهی مجدد و ادغام نیز به منظور کارآمد ساختن شرکتهای دولتی‏‎ ‎‏تعقیب می گردد. به نظر می رسد که بسیاری از مباحثات مجلس بر خط مشی های دولت‏‎ ‎‏که فراتر از پیوستار کارآمدی ـ برابری عدالت اقتصادی قرار دارد متمرکز شده است.‏

‏‏خصوصی سازی باعث اختلاف جناحهای رقیب سیاسی در دولت شده است. در‏‎ ‎‏حالی که بسیاری از رهبران سیاسی برای ارتقاء ارزشها و قواعد اسلامی و حفظ‏‎ ‎‏دستاوردهای انقلاب تأکید داشتند، سیاست مداران میانه رو برای حرکت به سوی‏‎ ‎‏اجرای وظایف اداری و پاسخگویی به تقاضاهای شهروندان برای فرصتهای اقتصادی و‏‎ ‎‏اجتماعی حساسیت نشان می دهند. به نظر می رسد که میانه روها در مورد اقتصاد و‏‎ ‎‏موقعیت ایران در جامعه سیاسی بین المللی علاقه مندی بیشتری داشته باشند و نگرانی‏‎ ‎‏در خصوص کارآیی، توانایی تولید و اجرای وظایف دولتی موضوعات مهمی در دستور‏‎ ‎‏کار هر دو گروه می باشند. این ملاحظات برای اولین مرتبه در طی 2 دوره ریاست‏‎ ‎‏جمهوری هاشمی رفسنجانی پدیدار شدند، گرچه خط مشی  دولت وی بیشتر بر‏‎ ‎‏بازسازی اقتصاد و صنعت و بهبود توسعه زیربنایی کشو تأکید داشت. فشارهای‏‎ ‎‏اقتصادی، آزادسازی سیاسی و فضای باز و گسترش فرصتهای آموزشی مطالبات مردم‏‎ ‎‏را برای تغییرات مهم در سیاست و جامعه ایران افزایش داد. این امر نظام اداری را برای‏‎ ‎‏خط مشی و ارائه خدمت تحت تأثیر قرار داد.‏

‏‏پیروزی قاطع رئیس جمهور خاتمی در انتخابات 1997، جلوه فوق العاده ای از‏‎ ‎‏خواست رأی دهندگان ایرانی برای تغییرات اساسی سیاسی، اقتصادی و اداری بود. تا به‏‎ ‎‏حال رئیس جمهور خاتمی، در خط مشی های ابتکاری خود در پاسخگویی به‏‎ ‎‏خواسته های شهروندان و تقویت ارکان جامعه مدنی با حاکمیت قانون و همچنین بذل‏‎ ‎‏توجه به فشارهای وارده ناشی از شرایط اقتصادی مصمّم بوده است. ولی اصلاحات‏‎ ‎‏اداری اقدامی اساسی است و مستلزم تغییرات مهم در ساختار و همچنین روند سازمان،‏‎ ‎‏مدیریت و اداره حکومت می باشد. گرچه نظریات خصوصی سازی گسترده از طرف‏‎ ‎‏بعضی از اعضای کابینه دولت جدید ارائه گردیده اند، اما با در نظر گرفتن عواقب چنین‏‎ ‎‏خط مشی هایی باید با احتیاط عمل کرد.‏

‏
‏‎

‎

‏بنابر گزارشات تعداد قابل ملاحظه ای از فعالیتهای دولتی خصوصی شده اند اما‏‎ ‎‏مجادله در مورد این خط مشی ملی هنوز فیصله نیافته است. رهیافتهای جایگزین مختلف‏‎ ‎‏به منظور تضمین برابری و عدالت اقتصادی بررسی و جستجو شده اند تعاونیها یکی از‏‎ ‎‏چنین گزینه ها می باشد.‏

‏‏نظام تعاونی‏

‏‏تعاونیها صورت مهمی از ترکیب سازمانی جهت تولید و ارائه خدمات عمومی‏‎ ‎‏هستند، و در قانون اساسی جمهوری اسلامی به رسمیت شناخته شده اند گرچه‏‎ ‎‏موجودیت حقیقی آنها نسبتاً منحصر به فرد بوده است. با این وجود، به نظر می رسد‏‎ ‎‏نقش تعاونیها توسعه یافته، و فعالیتهای متنوع نظامهای ارائه خدمات گوناگون را‏‎ ‎‏دربرمی گیرد. ولی این سازمانهای شبه دیوان سالار یا ضد دیوان سالار همراه با‏‎ ‎‏دیوان سالاری ای که تقریباً به طور کامل اصلاح شده و دوباره سازمان یافته است به‏‎ ‎‏نهادهای مؤثری برای حکومت و اداره در ایران بعد از انقلاب تبدیل شده اند.‏

‏‏انواع دیگری از اصلاح و دگرگونی‏

‏‏گزینه های دیگری از نظامهای سازمان و اداره تجربه شده اند و بعضی از آنها با‏‎ ‎‏موفقیت اجرا گشته اند. ارزشها، طرز تلقیها و اعتقادات اسلامی از مهمترین عناصر‏‎ ‎‏شکل دهنده اداره عمومی در ایران پس از انقلاب می باشند. قوانین اخیر دولت و‏‎ ‎‏اقدامات شورای عالی اداری شامل سازماندهی مجدد و اصلاح فرآیند و کارکردهای‏‎ ‎‏اداری، ترکیب مجدد ترتیبات سازمانی و خصوصی سازی یا مقاطعه کاری می شوند.‏‏²⁹‏

‏‏اصلاحات اداری و سازماندهی مجدد در جمهوری اسلامی شامل آموزش و تربیت‏‎ ‎‏بسیار گسترده مدیران دولتی هم می گردد. این امر منجر به ازدیاد دانشکده ها و‏‎ ‎‏دانشگاهها و مؤسساتی شده است که به تربیت مدیران و رؤسای دولتی در سطوح‏‎ ‎‏مختلف دیوان سالاری و مؤسسات دولتی مشغولند. حدوداً 15 الی 20 درصد از‏‎ ‎‏جمعیت 3 / 1 میلیونی دانشجویان مشغول به فراگیری و تربیت در زمینه مدیریت و اداره‏‎ ‎‏عمومی می باشند. این یک عدد تأثیرگذار است.‏‏³⁰‏‏ در سراسر کشور و حتی در شهرها و‏‎ ‎‏روستاهای دور افتاده به آسانی می توان دانشکده ها، مؤسسات و مراکز آموزشی را یافت‏‎ ‎‏و این تغییری است که سیمای مناطق روستایی و همچنین شهری را در ظرف مدتی کمتر‏
‏‏از ده سال متحول ساخته است. توفیق حاصله با وجود بیش از دو میلیون نفر پناهنده‏‎

‎‎ ‎‏عراقی و افغانی ـ 4 میلیون نفر در ابتدای دهه 1990 ـ به دست آمده است که بار سنگینی‏‎ ‎‏بر عهده بودجه ملی تخصیص یافته به آموزش، بهداشت، مسکن، حمل و نقل و همچنین‏‎ ‎‏برنامه های رفاهی تحمیل کرده اند. تحول و دگرگونی نگرشها، اصلاحات ساختاری و‏‎ ‎‏سازماندهی مجدد، و تغییرات در روندها و فنون قابل ملاحظه بوده و مورد توجه قرار‏‎ ‎‏گرفته است. به نظر می رسد دولت جدید مصمم است ایرانیان متعهد و متخصص را از‏‎ ‎‏خارج کشور جهت ارتقاء قابلیت سازمانی و کارآیی اداری دوباره جذب نماید و‏‎ ‎‏برنامه های آموزش گسترده مدیران دولتی را جهت اهداف توسعه تشویق نماید.‏

‏‏تأکید بر درونی کردن ارزشها و اخلاقیات اصیل اسلامی و ایرانی و تعهد اخلاقی و‏‎ ‎‏حرفه ای در خدمات عمومی، محور همه فعالیتهایی است که در زمینه آموزش منابع‏‎ ‎‏انسانی و ظرفیت سازی اداری انجام می شود. تعادل بین کارآیی و انصاف یا برابری نیز‏‎ ‎‏مورد تأکید قرار گرفته است.‏‏³¹‏‏ تمسک به سنتهای باستانی ایران در زمینه کشورداری و‏‎ ‎‏اداره و مدیریت دولتی، در ایران بعد از انقلاب زمینه قدرتمندی دارد و خط مشی های‏‎ ‎‏دولت خاتمی فضای بازتر و مشارکت گسترده تر شهروندان در امور و مدیریت دولتی را‏‎ ‎‏ترغیب می کنند.‏

‏‏امروزه، دیوان سالاری هنوز غالبترین نوع سازمان اداره عمومی و حکومت است.‏‎ ‎‏بنابراین، نظام اداری ایران بر سه رکن استوار گشته است: یکی ارزشها، اصول و ارشاد‏‎ ‎‏اسلامی؛ این امر بیانگر تقویت سنت مذهبی اداره در ایران در دوران پس از انقلاب‏‎ ‎‏است. دومین رکن سنتهای باستانی ایران در خصوص تفوق دیوان سالارانه، نظام اداره‏‎ ‎‏عمومی و مدیریت عمومی است. روی هم رفته، ایران به دلیل دیوان سالاری بسیار‏‎ ‎‏کارآمدش و نظام اداری پیشرفته اش معروف است. سومین رکن عبارت است از کاربرد‏‎ ‎‏نظریه های مدرن مدیریت و سازمان عقلانی که از غرب (شامل ایالات متحده) اقتباس‏‎ ‎‏شده است. ‏

‏‏این ویژگیهای سه بعدی نظام اداری و دیوان سالاری است که از ایران یک مورد بسیار‏‎ ‎‏جالب جهت مطالعه می سازد.‏

‏
‏‎

‎

‏شقوق و پیشنهاداتی جهت اصلاح بیشتر دیوان سالاری‏

‏‏راه حلهایی که برای اصلاحات بیشتر مطمع نظرند عبارتند از:‏

‏‏الف ـ بحث در مورد بعضی از دیدگاههای نظری‏

‏‏ب ـ پیشنهاداتی جهت ایجاد تحول در دیوان سالاری و نظام اداری ایران در قرن‏‎ ‎‏جدید.‏

‏‏ ‏

‏‏دیدگاههای نظری پیرامون اصلاح ‏

‏‏دیدگاههای نظری در مورد اصلاح، تجدید سازمان و تغییرات سازمانی در‏‎ ‎‏دیوان سالاری و نظام اداری فراوان هستند. مجال اندک ما در این مقاله امکان طرح تحلیل‏‎ ‎‏جامع موضوع را از ما سلب کرده است. من در مقاله ای دیگر این کار را انجام داده ام.‏‏³²‏‏ به‏‎ ‎‏طور خلاصه، دیدگاههای نظری در زمینه اصلاح و تغییر در سازمانها و نظام اداری به سه‏‎ ‎‏دسته کلی تقسیم می شوند که هر کدام در حوزه دانش علوم سیاسی، اقتصاد و نظریه‏‎ ‎‏سازمانی مطرح می گردد. در این جا برای سهولت در فهم آنها، همه را دسته بندی‏‎ ‎‏کرده ایم:‏

‏‏قبل از طرح سایر الگوها تمییز مفاهیم سه گانه اصلاح، تجدید سازماندهی و تحول از‏‎ ‎‏یکدیگر حائز اهمیت است. اصلاح به معنای تغییر در روند سازمان و نظام اداری است‏‎ ‎‏که برای مثال شامل رتق و فتق امور مربوط به کارمندان، ارزیابی وظایف، مدیریت مالی و‏‎ ‎‏بودجه بندی و غیره می شود. در مورد نظام اداری بهبود روند برای افزایش پیشرفت‏‎ ‎‏سازمانی که در راستای بهینه سازی صورت می پذیرد امری ضروری است، ولی تحول‏‎ ‎‏فرآیندی به معنای تغییرات بنیادین در نظام نیست. برعکس، تجدید سازمان تحولی‏‎ ‎‏ریشه ای است که بیانگر تغییر ساختاری در نظام اداری و دیوان سالاری می باشد. هیچ‏‎ ‎‏تغییری به جز تحولات ساختاری، نظام اداری و دیوان سالاری یک جامعه انقلابی را به‏‎ ‎‏صورت اساسی و ریشه ای متحول نمی سازد.‏

‏‏نهایتاً، تغییر گرچه مهم است اما بدان معنا نیست که هر تغییری خوب یا مثبت باشد‏‎ ‎‏افراد مختلف می توانند از این موضوع تلقی های متفاوتی داشته باشند. تغییرات انقلابی‏
‏‏به معنای تغییرات بنیادین در ساختار مدیریت و روند سازمانی دیوان سالاری دولت‏‎

‎‎ ‎‏است.‏

‏‏مدلهای هدفمند فوقانی ـ تحتانی‏

‏‏مدلهای فوقانی ـ تحتانی یا هدفمند برای تغییر و اصلاح سازمانی، متضمن و‏‎ ‎‏دربرگیرنده دیدگاههایی از حوزه سیاست، مدیریت و اقتصاد است. در این مدل، رهبران‏‎ ‎‏اداری و سیاسی و نخبگان حاکم نیاز به اصلاح یا تجدید سازمان دیوان سالاری و نظام‏‎ ‎‏اداری را تشخیص می دهند و تصمیم می گیرند مجموعه ای از اصلاحات یا تجدید‏‎ ‎‏سازماندهی را به نظام اعمال کنند؛ برای اینکه آنها در برابر برخی اهداف و نتایج‏‎ ‎‏خط مشی های خاص مسئولند. برای مثال، رهبران یک کشور در حال توسعه ممکن است‏‎ ‎‏ارائه اصلاحات یا ابتکارات سازمانی خاصی را جهت نیل به اهداف طرحهای توسعه‏‎ ‎‏خود مورد مطالعه قرار دهند. در این ملتها، منشأ تغییرات ناظر به تجدید سازمان در‏‎ ‎‏دیوان سالاری رهبران سیاسی و اداری اند. این تصمیمات یا یک شبه اخذ می شوند و یا‏‎ ‎‏پیش از اتخاذ آنها اطلاع بسیار اندکی درباره آنها وجود دارد.‏

‏‏مدلهای هدفمند می توانند بسیار مترقی و به نفع تمام شهروندان باشند و به بهبود‏‎ ‎‏واقعی نظام اداری بیانجامند یا اینکه می توانند خود، روبنایی و تصمیمات خام، ظاهری و‏‎ ‎‏مسبوق به تصمیمات رسمی باشند و منجر به هیچ تغییر مثبت یا حائز اهمیتی نگردند و‏‎ ‎‏در خدمت اهدافی چون حفظ نظام و تقویت رژیم قرار گیرند. بسیاری از طرحهای‏‎ ‎‏اصلاحی و ناظر به تجدید سازمان در رژیم شاه مخلوع در این دسته بندی قرار‏‎ ‎‏می گرفتند. بسیاری از اصلاحات فوقانی ـ تحتانی کشورهای معاصر، که شامل ملتهای‏‎ ‎‏پیشرفته تر غرب هم می شود، نیز در این زمره اند. تغییرات صوری غالباً با تبلیغات پر سر‏‎ ‎‏و صدایی که پیرامون آن صورت می پذیرد تلاشهای اصلاحی را تحت الشعاع قرار‏‎ ‎‏می دهد. بسیاری از اصلاحات محافظه کارانه در غرب در دهه 80 که در دولت تاچر در‏‎ ‎‏انگلستان و دولت ریگان در ایالات متحده آغاز گردید ذیل این مقوله قرار می گیرند. این‏‎ ‎‏اصلاحات عمدتاً از ناحیه رهبران بلند پایه سیاسی به نمایندگی از نخبگان محافظه کار‏‎ ‎‏جناح راست توصیه می شد. نخبگان جناح راست شعارهای ضد دولتی چون «عنان‏‎ ‎‏گسیختگی یا کنترل ناپذیری» و «دولت گسترده» را ساز کردند و درصدد «کوچک کردن‏
‏‏دولت»، «مدیریت جمع و جور» و کارآمدتر کردن دولت از طریق «خصوصی سازی» و‏‎

‎‎ ‎‏«مقاطعه کاری» (به نام عده ای اندک) برآمدند.‏

‏‏در واقع، نظریه اقتصادی محافظه کارانه «انتخاب عمومی» یا مدل انتخاب عقلانی‏‎ ‎‏راهنما و هادی این حرکت جدید محافظه کارانه ای بوده است، که از دهه 80 به بعد در‏‎ ‎‏تمام جهان بر مباحث مربوط به نقش دولت در امور اجتماعی و اقتصادی سایه افکنده‏‎ ‎‏است.‏

‏‏حاصل این حرکت سیاسی و اقتصادی، مفهوم شرکت گرای محافظه کارانه «مدیریت‏‎ ‎‏عمومی نوین» می باشد که در ادبیات اداره عمومی نیز ظهور یافته است. وجه  اشتراک‏‎ ‎‏این اصلاحات عبارت است از تغییر ویژگیهای دولت، دیوان سالاری و نظام اداری‏‎ ‎‏عمومی از ارائه خدمات عموی گسترده به ارائه خدمت به گروههای منفعت قدرتمند‏‎ ‎‏متعلقِ به نخبگان مؤسسات و شرکتها.‏‏³³‏

‏‏ارزیابی این مدلهای هدفمند فوقانی ـ تحتانی در تمام تجربیات ملی نشان می دهد که‏‎ ‎‏این اصلاحات به طور کلی منطقی اند و از رابطه روشن «وسیله ـ هدف» ‏‎(Means-ends)‎‎ ‎‏است که رابطه بین تشخیص یک مشکل و حل آن مفروض گرفته می شود. باورهای‏‎ ‎‏ایدئولوژیک دربارۀ دولت خوب و نظام اداری خوب راهنمای اصلاحات و تغییرات بوده‏‎ ‎‏است، ولی مجریان دولتی در شناسایی، انتخاب و اجرای تغییرات اداری و سازمانی‏‎ ‎‏محوریت داشته اند. انتقاد از این مدلها  و تلاشهای اصلاح گرایانه آسان می باشد. همه آنها‏‎ ‎‏متضمن فرضیات ساده لوحانه و غیر واقع بینانه درباره ظرفیت سازمانها برای تغییر طبق‏‎ ‎‏دستورات سلسله مراتبی هستند. همه آنها مدل ساده ای برای سازمانها در نظر می گیرند‏‎ ‎‏و سعی می کنند که همه آنها را در چهارچوبی شبیه به یک الگوی متعارف به زور جا‏‎ ‎‏دهند.‏‏³⁴‏‏ در صورتی که تنوع در بخش دولتی تمایل به فراگیر بودن دارد. مضافاً، بر اینکه با‏‎ ‎‏قائل شدن ارزش بیش از حد برای ساختارهای رسمی، از درک ویژگیهای غیر رسمی‏‎ ‎‏سازمانها عاجز می مانند. نهایتاً این روشها تأکید بیش از حد بر فرضیه های کارآیی در‏‎ ‎‏سازمانها دارند که بنا بر استدلالهای مایلز (1977ـ‏‎Miles‎‏)، سالامون (1981ـ‏‎Salamon‎‏)‏‎ ‎‏و دیگران، در مطالعه سازمانهای عمومی غالباً ارزش بسیار ناپایداری دارند.‏

‏‏ 

‏‏‎

‎

‏مدلهای محیطی فوقانی ـ تحتانی‏

‏‏مدلهای محیطی تحتانی ـ فوقانی دومین روش تغییر و اصلاح سازمان و دیوان سالاری‏‎ ‎‏در دولت است. مجدداً، پیش فرض اساسی این مدلها که بر گرفته از دانش علوم سیاسی،‏‎ ‎‏اقتصاد و نظریه سازمانی می باشد، این است که اصلاح و تحولات سازمانی در واکنش به‏‎ ‎‏تغییرات و فشارهای ناشی از محیط اتفاق می افتد. اینجا، وابستگی محیطی مفهومی‏‎ ‎‏کلیدی است که توجیه کنندۀ تغییر سازمانی به منظور تعدیل و سازگاری می باشد.‏‎ ‎‏تحولات اقتصادی، سیاسی و فنی در محیط موجب واکنشهای حکومتی در قالب اتخاذ‏‎ ‎‏خط مشی ها، برنامه ها و طرحهایی که ساختار سازمانی و روند دیوان سالاری را اصلاح و‏‎ ‎‏تغییر می دهند، می شوند. اکولوژی جمعیت ‏‎(Population ecology)‎‏، نظریه نظامها‏‎ ‎‎(Systems)‎‏ و نظریه پیش آمدهای احتمالی سازمان‏‎(Contingency Theory of ‎‎ ‎‎organization)‎‏ مستلزم توجه به اصلاح اداری با هدف ابقا ـ سازگاری است و سازمانهای‏‎ ‎‏دولتی از این حیث مستثنی نیستند.‏

‏‏در حالی که مدلهای هدفمند اصلاح و تغییر از بالا نشأت می گیرند، مدلهای وابستگی‏‎ ‎‏محیطی تمایل دارند که اصلاحات و تغییر را به عنوان یک عکس العمل در قبال جبر‏‎ ‎‏محیطی و مالاً نظریه ای ناظر به اصلاح تحتانی ـ فوقانی جلوه دهند. آیا دیوان سالاری‏‎ ‎‏می تواند بدین طریق اصلاح و تجدید سازماندهی شود؟ بلی و خیر. مدلهای اصلاحی از‏‎ ‎‏بالا به پایین زیادی که از سال 1980 به بعد رواج یافته اند، از سوی رهبران اصلاحات به‏‎ ‎‏عنوان واکنشهای ضروری نسبت به مطالبات محیطی شهروندان و گروههای منفعت‏‎ ‎‏توجیه می شدند اما واقعیت نشان می دهد که اغلب اعضاء گروههای منفعت جزء افراد‏‎ ‎‏طبقه بالا و نخبگان تجاری و افراد صاحب نفوذی هستند که برنامه محافظه کارانه ای برای‏‎ ‎‏بهبود و پیشبرد بخش تجاری خصوصی به زیان برنامه های بخش عمومی از قبیل‏‎ ‎‏آموزش، بهداشت، محیط زیست و غیره دارند. ‏

‏‏ ‏

‏‏مدلهای نهادی تحولات:‏

‏‏این گروه مدلهای تحولات سازمانی ماحصل علاقه روزافزون به «نهادگرایی‏‎ ‎‏جدیدی‏‎(New Institafionalism)‎‏ است که در حوزه علوم سیاسی‏‏³⁵‏‏ و تا حدی نیز در‏
‏‏دیگر رشته های علوم اجتماعی به چشم می خورد.‏‎

‎‏³⁶‏‏ برخلاف مدلهای هدفمند تغییر و‏‎ ‎‏اصلاح که بر مقاصد و اهداف ‏‏^سیاسی37‏‏ تأکید می ورزند، مدلهای نهادی تغییر و اصلاح،‏‎ ‎‏اهدافی را دنبال می کنند که بیشتر جمعی هستند تا شخصی و لزوماً بیانگر رفتار فراگیر و‏‎ ‎‏هدفمند هیچ فردی نیستند. رفتار سازمانها در چهارچوب معیارهای «تناسب و اقتضاء»‏‎ ‎‏که از تاریخ و ارزشهای جمعی سازمان و حوزه گسترده تر جامعه برگرفته شده اند درک و‏‎ ‎‏شناخته می شوند.‏

‏‏قالبهای مؤسساتی به جای تأکید بر فردگرایی و منافع خاص سیاسی، اقتصادی یا‏‎ ‎‏سازمانی بر مبنای نهادی و مسایل ناظر به جمع گرایی تأکید می ورزند. ارزشهای آنها‏‎ ‎‏بیانگر وجود منافع گسترده ای است و اینکه آیا این تحول و اصلاحات جوابگوی‏‎ ‎‏مطالبات محیط هست یا نه؟‏

‏‏مدلهای نهادی تغییر و اصلاح و تجدید سازمان نظام اداری و دیوان سالاری نقاط‏‎ ‎‏مثبت مدلهای هدفمند و محیطی را بدون آن که گرفتار دستورالعملهای تنگ نظرانه آنها‏‎ ‎‏شود ترکیب نموده است.‏‏³⁸‏‏ مدل نهادی برای درک مدیریت و اصلاح دیوان سالاری و‏‎ ‎‏ادارۀ دولت چهارچوب خوبی فراهم می کند. دیدگاه بهتری در خصوص ماهیت سازمانها‏‎ ‎‏و تغییر سازمانی ارائه می کند و می فهماند که صرف نظر از روش مورد استفاده، هرگاه‏‎ ‎‏تغییرات سازمانی شروع شوند، روندهای تغییر غیر قابل پیش بینی خواهند بود.‏

‏‏به علاوه، به طور کلی سازمانها و علی الخصوص دیوان سالاریها نیز محصول‏‎ ‎‏محیط اند که می توانند تحت نفوذ نخبگان قدرتمندی که از حمایت داخلی و خارجی‏‎ ‎‏برخوردار هستند قرار بگیرند. نهایتاً مؤسسات اداری دیوان سالاریهای دولتی به همان‏‎ ‎‏مقداری که نمایانگر تلاش برای کارآیی و مؤثر بودن در اداره هستند بیانگر ارزشهای‏‎ ‎‏مهم اجتماعی و حتی فرهنگی نیز هستند.‏

‏‏در نتیجه، تلاشهای اصلاحی و سازماندهی مجدد ممکن است به عنوان رویدادهای‏‎ ‎‏مهم سیاسی تلقی شوند که اهمیت آنها بسیار بیش از آن چیزی است که گاهی حامیان‏‎ ‎‏آنها در شروع روند تغییر تصور می کنند. در این زمینه، تغییر و اصلاح دیوان سالاری‏‎ ‎‏ممکن است به معنای تغییرات مهمی باشند که یا باید در مقابل تغییرات سیاسی ای که‏
‏‏قبلاً به وقوع پیوسته واکنش نشان دهند یا باید با اهداف و خصوصیات نظم نوین سیاسی‏‎

‎‎ ‎‏سازگار شوند یا باید در نظم سیاسی نیز مانند نظم اداری گنجانده شوند. این موارد، ابعاد‏‎ ‎‏اصلی مدلهای نهادی اصلاح و تجدید سازماندهی می باشند که می توانند تغییرات در‏‎ ‎‏دیوان سالاری را هدایت کنند.‏

‏‏ ‏

‏‏پیشنهاداتی چند برای ایجاد تحول در دیوان سالاری:‏

‏‏اگرچه هر سه قالب نظری فوق الذکر می توانند سودمند باشند اما مدل نهادی تغییر‏‎ ‎‏برای ایجاد تغییرات لازم در دیوان سالاری ایران که باید پاسخگوی نیازهای کشور در‏‎ ‎‏قرن 21 باشد کارآمدتر است. پیشنهادات ما ذیل مقولات سه گانۀ تحولات ساختاری،‏‎ ‎‏فرآیندی و نگرشی ـ ارزشی ارائه شده اند.‏

‏‏تحولات ساختاری‏

‏‏اول، میزانی از تحولات ساختاری باید از طریق تجدید سازماندهی ارگانهای دولتی‏‎ ‎‏به وقوع بپیوندد. ادغام سازمانهای مشابه یکی از مصادیق سخن ماست. اینگونه سازمانها‏‎ ‎‏در دولتهای سراسر جهان غیر معمول نیستند. دوم می توان ساختار تصمیم گیری در داخل‏‎ ‎‏سازمانها را به گونه ای سازماندهی مجدد کرد که به سطوح پایین تر سازمانی در مواقعی‏‎ ‎‏که باید تصمیمی اتخاذ و اجرا شود اختیارات لازم اعطاء شود. ‏

‏‏این امر به معنای (یا همانند) تمرکززدایی نیست. این در واقع تفویض اختیارات‏‎ ‎‏سازمانی به اجزاء نهادی است که نمایانگر و نماینده عموم مردم اند. سوم تمرکززدایی در‏‎ ‎‏ترکیب با تمرکزگرایی‏‏³⁹‏‏ می تواند در حل بسیاری از مشکلات دیوان سالاری مفید واقع‏‎ ‎‏شود و آن را در قبال شهروندان پاسخگوتر سازد و توان پاسخگویی به حساسیت مردم را‏‎ ‎‏تا پایین ترین سطوح تسری دهد. تمرکززدایی بدون تمرکزگرایی می تواند به آشفتگی‏‎ ‎‏اداری به مانند آنچه که در بعضی از کشورها مانند ایالات متحده غالباً یافته می شود‏‎ ‎‏بیانجامد و باعث دوباره کاری، اتلاف وقت و انرژی و تضاد و ستیزه شود. حرکت کنونی‏‎ ‎‏برای بازسازی دولت و نظام اداری در غرب مسبوق به همین ناکارآمدی و مشکلات‏‎ ‎‏اداری و بروکراتیک است.‏

‏‏سوم، هماهنگی بین ارگانها یکی دیگر از لوازم و مقدمات ضروری برای ایجاد یک‏
‏‏سازمان اداری کارآمد و مؤثر است، اغلب دیده شده که یک دو یا سه ارگان کار مشابهی‏‎

‎‎ ‎‏انجام می دهند یا مجبورند به مسایل مشابهی بپردازند و در عین حال هماهنگی با هم‏‎ ‎‏دارند. بنابراین باعث بی نظمی، نزاع و یأس در میان شهروندان و مدیران می شوند.‏‎ ‎‏چهارم نمایندگان گروههای اجتماعی، قومی و جنسی در دیوان سالاری موضوع مهم‏‎ ‎‏ساختاری دیگری است که نه تنها بر کارکرد دیوان سالاری دولت تأثیر می گذارد بلکه بر‏‎ ‎‏تصور شهروندان از دیوان سالاری نیز مؤثر واقع می شود. اینجا تجلی گاهها و مظاهر‏‎ ‎‏اجتماعی، سیاستگذاری و نگرشی، در موارد و ملاحظات مهمی هستند اما اکثر این‏‎ ‎‏تجلی گاههای اجتماعی و سیاستگذاری، ابعاد ساختاری دیوان سالاری را شکل‏‎ ‎‏می دهند. پنجم، اشکال گوناگون و بدیلی از ترتیبات سازمانی می توانند برای ایجاد تحول‏‎ ‎‏در ساختارهای بروکراتیک مورد توجه قرار بگیرند. یکی از مصادیق آن تعاونیهای شهر و‏‎ ‎‏روستا است که با اهداف مختلف می توانند به عنوان سازمانهای اداری عمومی انجام‏‎ ‎‏وظیفه کنند. آنها می توانند از جهات بسیاری مؤثرتر و کارآمدتر از سازمانهای‏‎ ‎‏دیوان سالارانه رسمی سنتی باشند. آنها نوعی از سازمان هستند که اصل خود مدیریتی‏‎ ‎‎(Self-administration)‎‏ مدیریت مشارکتی و سازمانهای شراکتی حکومت را رواج داده و‏‎ ‎‏پیش می برند.‏

‏‏دولت می تواند در راستای محیط سازی برای این سازمانها و دیگر سازمانها، نقش‏‎ ‎‏مؤثر و هدایت گرایانه ای ایفا کند. مشارکت در قالب مقاطعه کاری، حالت دیگری از‏‎ ‎‏مشارکت در مدیریت عمومی است که می تواند در ترویج اداره غیر دیوان سالارانه مفید‏‎ ‎‏باشد. ششم، طرحهای ناظر به قالب و گروهبندی سازمانها می تواند از لحاظ ساختاری‏‎ ‎‏چنان تعمیم داده شود که صور مختلفی از ترتیبات سازمانی را توأم با انعطاف پذیریهای‏‎ ‎‏شناخته شده در دنیا دربربگیرد. هفتم، اعطای اختیار به مردم از طریق ایجاد توسعه‏‎ ‎‏سازمانهای محلی در مناطق شهری و روستایی که در آنها طیف گسترده ای از مردم از‏‎ ‎‏قشرهای مختلف بتوانند مشارکت نمایند و در مسئولیتها و موفقیتها سهیم گردند. نقش‏‎ ‎‏دولت اسلامی در ترویج این موارد و انواع دیگر سازمانهای محلی می تواند نظام را از‏‎ ‎‏بسیاری از مسئولیتهای سنگین غیر لازم برهاند. می توان دیوان سالاری را در راستای‏‎ ‎‏اجرای وظایفی چون هماهنگ سازی بیشتر، تفویض اختیارات و وظایف هدایتی‏
‏‏رهنمون شده و به کار بست، بدون اینکه گستردگی سابق توانایی آن را، تحلیل ببرد. ‏‎

‎

‏‏هشتم، خصوصی سازی و ساماندهی مجدد به بخشها عمومی و خصوصی نیز از‏‎ ‎‏مباحث مهم اصلاحات می باشند، اما همانطوری که قبلاً خاطرنشان گردید، در مورد‏‎ ‎‏خصوصی سازی باید دقت بیشتری کرد. هرگاه خصوصی سازی موضوع بحث قرار‏‎ ‎‏می گیرد پرسشهای بسیاری از قبیل: چه کسی، چه طور، چه وقت، توسط چه کسی، به‏‎ ‎‏چه کسی، چه چیزی و غیره موضوعیت می یابند.‏‏⁴⁰‏‏ خصوصی سازی یا مقاطعه کامل رافع‏‎ ‎‏مسئولیت نهایی دولت نیست. بازار ذاتاً بی نظم است و هزینه های بسیار اجتماعی به بار‏‎ ‎‏می آورد که باید توسط دولت انجام شوند و تاوان آن را شهروندان می پردازند. دولت‏‎ ‎‏موظف و مسؤل است که بر سود نظارت کند، به وضع مقررات بپردازد و بین اهداف‏‎ ‎‏سودجویانه بازار و ارزش شریف برابری، انصاف و عدالت اجتماعی ـ اقتصادی و‏‎ ‎‏مدیریت مؤثر و کارآمد موازنه برقرار کند. اینها از ارزشهای بنیادینی هستند که انتظار‏‎ ‎‏می رود دیوان سالاری بعد از انقلاب ایران به پیشبرد و ترویج آنها همت گمارد. ولی،‏‎ ‎‏بدون یک اقتصاد کارآمد و سالم که در آن اشتغال، رشد درآمد و توسعه زیرساختها‏‎ ‎‏وجود داشته باشد پیشبرد این ارزشها اگر غیر ممکن نباشند بسیار مشکل خوهد بود.‏‎ ‎‏بنابراین، ایجاد موازنه میان هر دو گروه از ارزشها جهت بقاء و تثبیت یک جامعه و نظام‏‎ ‎‏اداری و اقتصاد سالم ضروری است. ‏

‏‏یک دولت قدرتمند جهت اداره و هدایت اقتصاد جامعه و حمایت افراد ضعیف و‏‎ ‎‏بیمار، کودکان و فقرا در برابر مخاطراتِ بازار لازم و مهم است. بازار خوب است ولی در‏‎ ‎‏حکومت و اداره جامعه جایگاه خویش را دارد. این دولت است که بار مسئولیت مدیریت‏‎ ‎‏عادلانه، منصفانه و کارآمد حکومت را در جامعه به دوش می کشد.‏

‏‏و بالاخره، حفظ و تقویت هر دو گروه از سنتهای ساختاری به علاوه گروه سوم که‏‎ ‎‏همان نظریه های منطقی جدید مدیریت و سازمان باشد، در دیوان سالاری و نظام اداری‏‎ ‎‏ایران باید ارتقاء داده شود. گروه اول ناظر به سنتهای باستانی ایران به عنوان یک کشور‏‎ ‎‏قدیم با میراث غنی فرهنگی، مدیریت و دیوان سالاری پیشرفته و حکومت مداراگر‏‎ ‎‏است. به رسمیت شناختن و ترویج سنتهای باستانی ایران از نظر تصور شهروندان نسبت‏‎ ‎‏به نظام اداری همانند کارکرد مدیرانی که از سنتهای دیرینه خود احساس غرور می کنند،‏
‏‏معنای مهمی خواهد داشت. این امر کمک خواهد نمود تا پلی بر شکافهای موجود مابین‏‎

‎‎ ‎‏فرهنگ مردمی ـ که ضد دیوان سالارانه است ـ و فرهنگ قابل قبول اداری تاریخ ایران‏‎ ‎‏برقرار گردد. ایرانیان به گذشته خود بسیار فخر و مباهات می کنند. ‏

‏‏دومین گروه از سنتهای ساختاری، ارزشها، اصول و نظامهای اداری اسلامی را که در‏‎ ‎‏فرهنگ سیاسی و مذهبی ایرانی تعبیه شده اند مورد بحث قرار می دهد. ایران دارای یک‏‎ ‎‏فرهنگ قدرتمند اسلامی است و از این جنبه کاملاً منحصر به فرد است که اساس شیعی‏‎ ‎‏دین اسلام همواره یک سکوی پرش عمده ای برای پیشبرد ارزش های سیاسی و اسلامی‏‎ ‎‏تأثیرگذار بر مسئولین سیاسی غیرروحانی هم در داخل و هم در خارج بوده است.‏‎ ‎‏بنابراین، تأکید بر ارزش های اسلامی در ساختار و روند توسعه نظام اداری بسیار حائز‏‎ ‎‏اهمیت است. سومین گروه ارزش ها شامل نظریه های نوین مدیریت و سازمان است که‏‎ ‎‏از راسیونالیسم غربی به عاریت گرفته شده است. عقل گرایی و مفاهیم سازمان و‏‎ ‎‏مدیریت عقلانی اجزا مثبتی هستند که باید برای بهینه سازی مدیریت عمومی و‏‎ ‎‏دیوان سالاری به رسمیت شناخته شوند. اگر چه، برخلاف اکثر نظریه پردازان سازمان ها‏‎ ‎‏نگارنده این مقاله استدلال نموده است که عقل گرایی مقید به فرهنگ است و غالباً‏‎ ‎‏بواسطه مفاهیم غربی فردگرایی مثبت (‏‎Possessive individualism‎‏) و عقلانیت‏‎ ‎‏معطوف به نفع شخصی گسترش یافته است که البته گاه می تواند برای منافع اجتماع و‏‎ ‎‏عموم مضر باشد.‏‏⁴¹‏‏ نتیجه این فرایند شیوع مشکل اساسی بیگانگی فزاینده در‏‎ ‎‏دیوان سالاری و جامعه غرب بوده است. این مشکل توسط نظریه پردازان انتقادی و‏‎ ‎‏تأویلی سازمان و دیگر دانشمندان علوم اجتماعی در غرب تشخیص داده شده است.‏‏⁴²‏‎ ‎‏در واقع یک جریان جدید علیه عقل گرایی و فردگرایی معطوف به منفعت شخصی مفرط‏‎ ‎‏و به نفع نظریه های جامعه و جامعه مداری (‏‎communiturian‎‏) در حال رشد می باشد تا‏‎ ‎‏جنبه منفی سرمایه داری عقلانی که متمایل به تحقیر ارزش های انسانی تا حد فردگرایی‏‎ ‎‏اتمیستی (‏‎atomistic indivdualism‎‏) و رضایت نفس خود می باشد (‏‎self gratification‎‏)‏‎ ‎‏جبران نماید. به عقیدۀ نویسنده این مقاله، انتخاب کلیدی استراتژیک برای اصلاح‏‎ ‎‏ساختاری دیوانسالاری و نظام اداری ایران اجتناب از عقل گرایی افراطی در‏‎ ‎‏دیوان سالاری بر اساس مدل های غربی است. ترجیحاً اقدام عاقلانه، ایجاد موازنه بین‏
‏‏ارزش های سنتی اداری ایرانی است که شامل ارزش های اسلامی و باستانی قبل از‏‎

‎‎ ‎‏اسلام در سازمان نظام اداری می باشد و بر کار جمعی، تعاون، اصالت جمع و جامعه در‏‎ ‎‏میان انسان ها تأکید دارد. برخلاف مفاهیم غربی سازمان و اداره عقلانی که بی هویتی و‏‎ ‎‏فرم ها و ارزش های سازمانی رسمی و بیگانه ساز را ترویج می دهند. فاصله گرفتن بیشتر‏‎ ‎‏(نظام اداری) از ارزش های سازمانی عقلانیت گرا موجب انسانی تر شدن آن می گردد. این‏‎ ‎‏جنبۀ انسانی سازمان ها می باشد که فرهنگ های شرقی هزاران سال از آن بهره مند بوده‏‎ ‎‏است. ولی اکنون توسط ایدۀ غربی عقل گرایی درک و احساس آنها نسبت به اجتماع و‏‎ ‎‏منافع جمعی خودشان مورد تهدید واقع شده است.‏

‏‏فرهنگ شراکتی، عامل شیوع اصالت فردی معطوف به نفع شخصی است و این‏‎ ‎‏مشکلی است که فرهنگ شرقی باید از آن اجتناب ورزد و قطعاً ضرورت دارد که ایرانیان‏‎ ‎‏انقلابی در این باره با حزم و احتیاط عمل کنند. اصالت فردی معطوف به نفع شخصی‏‎ ‎‏مفرط نسبت به بعضی از مبادی یک جامعه سالم از قبیل: خانواده، محل، جامعه و ارج‏‎ ‎‏قایل شدن در قبال دیگران بالقوه مهلک است. در عصر جهانی شدن با پیامدهای متعدد‏‎ ‎‏مثبت و منفی مترتب بر آن، یک فشار جمعی دایر بر «همگرایی فرهنگی جهانی»‏‎ ‎‏(‏‎cultural convergence global‎‏) نیز وجود دارد که در سراسر جهان هویت های ملی و‏‎ ‎‏فرهنگی را مورد تهدید قرار داده است‏‏⁴³‏‏ با وجود این، ویژگی های مثبت عقل گرایی از‏‎ ‎‏قبیل؛ پذیرش ابتکار فردی، قابلیت تولید و حاکمیت قانون نباید نادیده گرفته شوند؛‏‎ ‎‏ترجیحاً، آنها را باید در ساختار و روندهای مدیریت جمعی در نظام اداری قرار داد.‏

‏‏تغییرات فرایندی ‏

‏‏پیشنهادات متعددی جهت بهبود روند داخلی مدیریت در دیوان سالاری و نظام‏‎ ‎‏اداری ارائه می گردند. هر چند، همچنان که قبلاً ذکر شد، اصلاحات معمولاً توقعاتی را‏‎ ‎‏موجب می شوند که عدم اجابت آنها سبب یأس و سرخوردگی اجتماعی می شود. برای‏‎ ‎‏اینکه اصلاحات با موانع روبرو نشود، لازم است که فرضیات، واقع بینانه مدنظر قرار‏‎ ‎‏گیرند. یک نظریه اصلاح فرایندی شامل تمهید و ارائه یک نظام اطلاعات مدیریت‏‎ ‎‏(‏‎MIS‎‏) کارآمد با ارکان اطلاعاتی روزآمد و طرح های پردازش اطلاعات است که در‏‎ ‎‏ارتباطات و تصمیم گیری های سازمان در عصر اطلاعات مفید واقع شوند.‏

‏
‏‎

‎‏

نظریه دیگر تأسیس نظام های کارآمد اجرا ـ بهره وری است که به مدیریت عمومی‏‎ ‎‏توانایی پرداخت پاداش به ازاء عملکرد و تعیین معیار برای ارزیابی عملکردهای عالی را‏‎ ‎‏بدهد. یکی دیگر از موارد بهبود فرایندی همانا آموزش و رشد کارمندان کلیدی جهت‏‎ ‎‏وظایف مدیریتی و نظارت است. اسراف، تکرار و اتلاف از جمله مشکلات اساسی‏‎ ‎‏رفتار سازمانی در دیوان سالاری ها هستند.گرچه نمی توان این مشکلات را به طور کامل‏‎ ‎‏برطرف ساخت اما می توان از طریق هماهنگی، اعطای اختیارات، مسئولیت و نظام‏‎ ‎‏حسابرسی و نظارت دقیق تر آنها را کنترل کرد. نظریه مدیریت کیفیت کامل ‏‎ ‎‏(‏‎Total quality management‎‏) روش دیگری برای بهبود فرهنگ و روند مدیریت در‏‎ ‎‏سازمان ها است. کوچک سازی می تواند با دقت نظر همراه باشد و خط مشی های‏‎ ‎‏جایگزینی مناسب عامل مؤثری در کاهش گستره تشویش، اضطراب و مشکلات‏‎ ‎‏اجتماعی ناشی از آنها که ممکن است ماحصل چنین رهیافتی باشد، خواهد بود.‏

‏‏تحولات ارزشی و فکری ‏

‏‏در این خصوص، تأکید بر این نکته مهم است که فرهنگ اداری جهت برآورده‏‎ ‎‏ساختن حداقل بعضی از توقعات انقلابی مردم بازسازی می شود. بهبود در این عرصه‏‎ ‎‏می تواند به طرق متعددی حاصل شود: یکی از این راهها ارزش های سنتی انصاف،‏‎ ‎‏برابری، احترام به شهروندان و عدالت در رفتار سازمانی دیوان سالاری است. این‏‎ ‎‏اصطلاحات مدلولهای بسیاری دارند و ممکن است برای افراد مختلف معانی متفاوتی‏‎ ‎‏داشته باشند. با وجود این، اعمال ضابطه شایسته سالاری در حوزۀ کاری افراد و توجه به‏‎ ‎‏اصل اساسی توانایی انجام کار هنگام استخدام، جایگزینی، ترفیع، پاداش و پیشرفت‏‎ ‎‏حایز اهمیت می باشند. این ضوابط باید صرفنظر از جنسیت، قومیت و زمینه های‏‎ ‎‏اجتماعی اعمال شوند. انصاف مستلزم پرهیز از عمل خودسرانه سازمانی است و‏‎ ‎‏قانونگرایی و ضوابط اداری باید حاکم شده و برای همه به یکسان اجرا شود. این امر‏‎ ‎‏دلسردی را کاهش می دهد و اعتبار و اعتماد به رهبری سازمانی و همچنین نظام (اداری)‏‎ ‎‏را به عنوان یک بخش از نظام کلی جمهوری ‏‏[‏‏اسلامی‏‏]‏‏ افزایش می دهد. ‏

‏‏پیشنهاد دیگر، تأکید ورزیدن بر هماهنگی و تلفیق و ترکیب کردن فرهنگ مردمی با‏‎ ‎‏فرهنگ اداری دیوان سالاری است. این امر می تواند به روش های متعددی انجام شود، از‏
‏‏جمله افزایش نمایندگی اجتماعی و اقتصادی و همچنین جنسی و قومی در‏‎

‎‎ ‎‏دیوان سالاری. ایران یک جامعه چند فرهنگی و چند قومیتی است و حایز اهمیت است‏‎ ‎‏که این تنوع فرهنگی در ترکیب اجتماعی و همچنین خط مشی هایی که زنان، قومیت ها و‏‎ ‎‏گروههای دیگر اجتماعی را تحت تأثیر قرار می دهند، انعکاس بیابد. لذا، آنهایی که در‏‎ ‎‏انقلاب و جنگ هشت ساله صدمه دیدند باید در اولویت اول نظام اداری قرار گیرند،‏‎ ‎‏زیرا برای ایفای تعهد و ابزار وفاداری خود به انقلاب و دفاع از سرزمین مادری بهای‏‎ ‎‏گزافی را پرداخته اند. جانبازان انقلاب (شهدای انقلاب و جنگ) بهای گزافی برای ایران‏‎ ‎‏و ایرانیان پرداختند و این امر باید همیشه در یادها بماند، درک شود و مورد قدردانی قرار‏‎ ‎‏گیرد. بسیاری از داوطلبان جنگ می توانند جهت کسب صلاحیت تصدی مسئولیت های‏‎ ‎‏مناسب در دیوان سالاری آموزش داده شوند.‏

‏‏سومین عرصه بهبود، تخصصی کردن دیوان سالاری و نظام اداری است. تخصصی‏‎ ‎‏شدن نظام از طریق آموزش، اشتغال و ترویج مؤسسات و دانشکده هایی که نخبگان فنی‏‎ ‎‏و حرفه ای و همچنین اداری کشور را تربیت می کنند ضروری است. تمسک به‏‎ ‎‏تخصص گرایی احتمالاً وجهه اداره را خوب جلوه می دهد و استانداردهای اجرایی را در‏‎ ‎‏دوران همگرایی جهانی تقویت می نماید. با وجود این، تخصص گرایی باید به وسیله‏‎ ‎‏ارزش های اخلاقی اداری با موازین اخلاقی، شخصیت فردی سالم و رفتار اخلاقی‏‎ ‎‏محافظت گردد. در این عرصه، آموزش برای یک نظام ادرای سالمی که هم پاسخگو و‏‎ ‎‏مسئول باشد و هم کارآمد و مؤثر بسیار مهم است. بسیاری از مشکلات ناشی از فساد و‏‎ ‎‏رفتارهای غیراخلاقی در سازمان ها می تواند با اعمال و کاربرد ضوابط اخلاقی و قانونی‏‎ ‎‏کاهش یافته یا محو شوند.‏

‏‏نهایتاً، تمسک به ارزش های اسلامی انصاف، صداقت، انجام خوب وظایف،‏‎ ‎‏پاسخگویی و تقید بر اخلاق و همچنین لیاقت یکی از الزامات مهم برای بهبود فرهنگ‏‎ ‎‏اداری ایران هستند. هر گاه این ارزش های اداری اسلامی با فرهنگ پیشرفته باستانی‏‎ ‎‏اداری ایران ترکیب گردد، می توانند در تقویت فرهنگ اداری نوین ایران در‏‎ ‎‏دیوان سالاری بعد از انقلاب سودمند واقع شوند. نهج البلاغه حضرت علی(ع) و‏
‏‏سیاست نامه خواجه نظام الملک و اندرزنامه ها (نصیحت به شاهان و شاهزادگان) کتابهای‏‎

‎‎ ‎‏مرجع مناسب برای شروع کار محسوب می شوند.‏

‏‏جمع بندی ‏

‏‏دیوان سالاری یکی از قدیمی ترین و انعطاف پذیرترین نهادهای حکومت و تدبیر در‏‎ ‎‏تاریخ بشر است. هزاران سال است که دیوان سالاری از کلیه تحولات سیاسی و قیام های‏‎ ‎‏اجتماعی جان سالم به در برده است. لیکن، دیوان سالاری به عنوان یک نهاد قدرتمند‏‎ ‎‏حکومت و مدیریت می تواند جهت خدمت به نظم نوین تغییر داده شود. به همین‏‎ ‎‏ترتیب، خصوصیات و نقش های آن هم می توانند در هماهنگی با نظم نوین تغییر کند. با‏‎ ‎‏وجود این، علی رغم تغییرات کلان سیاسی، دیوان سالاری ویژگی هایی را بروز می هد که‏‎ ‎‏در تمام جوامع (علیرغم تفاوت در جهت و هدف) مشترک اند و ممکن است از موضع‏‎ ‎‏تردید و عدم اطمینان مورد توجه قرار بگیرند. لیکن، ظرفیت نهادی آن جهت حکومت و‏‎ ‎‏اداره جای چون و چرا ندارد.‏

‏‏سؤال اصلی تمام رهبران انقلابی رادیکال این است که با دیوان سالاری رژیم گذشته‏‎ ‎‏چه باید کرد. این مقاله در تلاش برای ایجاد رابطه اصلی و مرکزی انقلاب و‏‎ ‎‏دیوان سالاری در افق نگاه و توجه (مردم و مسئولین) و ارائه شیوه های استراتژیک برای‏‎ ‎‏مواجه شدن و رسیدگی به دیوان سالاری بعد از پیروزی انقلاب دیدگاههای نظری و‏‎ ‎‏فرضیات و قضایای مختلفی را مطرح ساخت. ایران یکی از طولانی ترین سنت های‏‎ ‎‏دیوان سالاری و اداره عمومی را در طول تاریخ داشته است. مانند دیگر انقلابهای مهم در‏‎ ‎‏تاریخ جدید برای مثال، روسیه، فرانسه و چین ـ انقلاب ایران منجر به تغییرات بنیادین در‏‎ ‎‏نظام سیاسی و تا حد زیادی در دیوان سالاری آن شده است. آنچنان که ادبیات نظری‏‎ ‎‏عنوان شده در این مقاله نشان می دهد، انحلال دیوان سالاری اگر غیرممکن نباشد بسیار‏‎ ‎‏دشوار خواهد بود. این مورد در ایران بعد از انقلاب هم صادق بوده است. انقلاب‏‎ ‎‏79ـ1978 منجر به تغییرات عمده و تحول در دیوان سالاری رژیم گذشته ایران شد.‏‎ ‎‏دیوان سالاری سرکوب گر، فاسد و معطوف به تقویت نظام رژیم پهلوی نخبه گرا بود و‏‎ ‎‏تسلط بیگانه و استثمار ایران و منابع آن را آسان می ساخت. دیوان سالاری ابزار قدرتمند‏‎ ‎‏حکومت استبدادی بود و بروکراتیسم شدید (سوءاستفاده از امتیازات دیوان سالارانه‏
‏‏برای مقاصد شخصی و سیاسی) بر کلیه جوانب زندگی و جامعه ایرانی که بروکراتیزه‏‎

‎‎ ‎‏شده و تحت نفوذ دولت دیوان سالار قرار گرفته بود، تسلط یافته بود. تغییرات در‏‎ ‎‏دیوان سالاری ایران طی مراحل متعددی اتفاق افتاد که در مرحله نخستین با جراحی‏‎ ‎‏صوری معطوف به حفظ وضع سابق در دولت اصلاح گرای بازرگان شروع شد و به دنبال‏‎ ‎‏آن مراحل افراطی گری و انحلال دیوان سالاری، نهادینه سازی مجدد و اصلاحات‏‎ ‎‏فراانقلابی در نظام اداری پیش آمد. تغییرات ساختاری کاملاً اندک بوده اند و در حالی که‏‎ ‎‏تغییرات روندی قابل توجهی صورت نپذیرفته است، تحول در ارزش و طرز تلقی افراد‏‎ ‎‏وسیع و قابل توجه بوده است اما برای ارزیابی تحول در دیدگاهها و ارزشها با هدف‏‎ ‎‏تعیین و تشخیص این نکته که روند اسلامی کردن چگونه موجب بهبود یا تحول در‏‎ ‎‏دیوان سالاری و عملکرد آن شده، بررسی و مطالعه بیشتری باید انجام پذیرد. بر اساس‏‎ ‎‏این مقاله و بررسی های قبلی نویسنده دو نکته روشن است:‏

‏‏یکی، خصوصیات تازه دیوان سالاری است که معلول نظم نوین سیاسی ـ جمهوری‏‎ ‎‏اسلامی ـ بوده است؛ دیوان سالاری که به نحو ریشه ای متحول گشته نمی تواند تهدید‏‎ ‎‏مهمی علیه نظم نوین باشد. نظم نوین سیاسی همانگونه که نخبگان سیاسی را به وجود‏‎ ‎‏آورد، نخبگان جدید اداری را که تسلط مؤثری بر دیوان سالاری موجود دارند نیز ایجاد‏‎ ‎‏کرد. این یافته ها را می توان با مشاهدات انقلابهای فرانسه و روسیه مقایسه کرد.44‏

‏‏دوم، روند دیوان سالاری به دلیل عوامل بسیاری بهبود نیافته است. این عوامل‏‎ ‎‏عبارتند از فرار گسترده مغزها و کمبود کارمندان تخصصی، مشکلات مالی اَعمال‏‎ ‎‏حمایتی افراطی و فقدان تکنولوژی پیشرفته مدیریتی و اطلاعاتی که برای بهبود رفتار و‏‎ ‎‏کارکرد سازمانی ضروری است. این مقاله تعدادی از دیدگاههای نظری را در خصوص‏‎ ‎‏اصلاح، سازمان دهی مجدد و تغییر سازمانی و پیامد آنها برای اصلاح دیوان سالاری بعد‏‎ ‎‏از انقلاب عنوان نموده است. جهت بهبود ساختار، روند و ارزشهای دیوان سالاری بعد‏‎ ‎‏از انقلاب و نظام اداری ایران گزینه های مختلفی عنوان گردیده و پیشنهاداتی مطرح‏‎ ‎‏گردیده است.‏

‏‏این مقاله نتیجه می گیرد که رابطه بین دیوان سالاری ‏‏[‏‏و انقلاب‏‏]‏‏ پیچیده است. در‏‎ ‎‏ادبیات نظری نیز این رابطه مطرح گردید. همچنین، این نتیجه را نیز می گیرد که‏
‏‏دیوان سالاری می تواند تحول یافته و تحت تسلط نظم نوین سیاسی قرار بگیرد. سؤالهای‏‎

‎‎ ‎‏کلیدی ای که در مطالعه هر دیوان سالاری می باید مورد نظر قرار گیرند عبارتند از:‏‎ ‎‏دیوان سالاری جدید در قبال چه کسی مسئول است و غالباً در خدمت به منافع چه کسی‏‎ ‎‏قرار دارد. در مورد ایران به نظر می رسد که منافع عمومی گسترده تر اکثریت شهروندان‏‎ ‎‏متعلق به طبقات پایین تر و متوسط اولین دغدغه دیوان سالاری جدید بوده است، گرچه‏‎ ‎‏بی نظمی و تناقض در خط مشی و تصورات و افکار بسیاری از شهروندان احتمالاً این‏‎ ‎‏سخن را تأیید نمی کند. فائق آمدن بر شکافهای موجود میان اهداف، سیاستها و عملکرد‏‎ ‎‏دیوان سالاری، مستلزم اصلاح طرز تلقی و تصور شهروندان نسبت به دیوان سالاری و‏‎ ‎‏نقش آن در جامعۀ بعد از انقلاب ایران است. به علاوه خاطرنشان شده است که متأسفانه‏‎ ‎‏چرخه بروکراتیسم و بیماریهای دیوان سالارانه غالباً عود می کنند. این مشکل می تواند به‏‎ ‎‏علت ایجاد یأس در رهبری و مردمی که خواهان داشتن نظام اداری پاسخگو، مسئول،‏‎ ‎‏شایسته و صالح باشند تهدیدی داخلی برای اقتدار سیاسی جدید باشد.‏

‏‏ ‏

‏‏ ‏

‏‏ 

‏‏یادداشتها‏

1- Frazmand 1982, 1989a.

2- weber 1980: 67.

3- Ibid.

4- Marx (1951): 21-22.

5- Downs, 1967.

6- Frazmand, 1989a, zonis 1983.

7- Frazmand, 1996a,: keddi: 1980.

8- Frazmand, 1996, 1989a.

9- Bashiriyeh, 1984; Akhavi, 1983; cottam 1980.

10- Bill 1972; zonis, 1995; Frazmand 1982, 1989a.

11- Frazmand, 1987, 1989, 1991, 1998.

12- Frazmand, 1987, 1989a.

13- Rouleao, 1980; zonis, 1975.

‎

14- Frazmand, 1989a.

15- Frazmand, 1999a.

16- Rouleao, 1980; Halliday 1990.

17- Frazmand, 1999a: 939-937; SOEAA.

18- peters, 1995.

19- Frazmand, 1998a; 1999a; peters, 1995.

20- Frazmand, 1989; peters, 1991; 1995.

21- Frazmand, 1999; korten, 1995.

22- weber, 1949; 1986.

23- Burkhead and miner 1971; Frazmand, 1996c.

24- SOEAA, 1999.

25- Frazmand, 1994; 1999b.

26- Frazmand, 1996c.

27- Frazmand, 1998a.

‏‏28ـ سازمان امور اداری و استخدامی ایران، 1372 و 1373.‏

‏‏29ـ مصاحبه شخصی، تهران، شهریور 1377.‏

30- Daruish, 1993.

31- Frazmand, 2000a; peters, 1994.

32- peters 1994; 1995; 1996. Frazmand, 1989b; 1999a, 2000a.

33- peters, 1994.

34- March olseh, 1984, smith 1988.

35- Dimaggio, 1988; Bromley 1989.

36- Nishznenn, 1977.

37- peters 1994.

38- Frazmand, 1996b; 2000b.

39- Frazmand, 1999b, 2000c.

40- Macpherson, 1987, 1995; Harmon, 1995; Korten, 1995.

41- Frazmand, 1995, 1999b; Munder 1996. Korten 1995.

42- Wilson 1993; Armstrong, 1972.

‏‏ ‏

‏‏ ‏

‏‏منابع و مآخذ‏

Akhavi, Shahrough (1982). Religion and Politics in Comtemporary Iran Clergy-Stale   Relations in the pahlavi Period. Albany, NY: SUNY Press.

Armstrong, John (973). The European Administrative Elite, Princeton, NJ: Princeton   University Press.

‎

Bashiriyeh, Hossein (1984), The State and Rovolution in Iran: 1962-1982. NY:St. Martin's   Press.

Bill, James (1972), The Politics of Iran: Groups, Classes and Modernization, Columbus,   Ohio: Charles E, Merril.

Bromley, D.W. (1989), Economic Interests and Institutions, Basis, Oxford: Blackwell. 

Caiden, Gerald (1991), "Administrative Reforn", in Ali Farazmand (ed), Handbooh of   Comparative and Development Public Administration, Marcel Dekker, PP. 367-38. (1999),   "Administrative Reform: Proceed With Caution", International Journal of Public   Administration.

Chapman, R.A. and Greenway, J.R. (1980), Dynamics of Administrative Reform, London:   CroomHelm.

Cottam, Richard (1979a), Nationalism in Iran, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,   (1979b), "Goodbye to American's Shah", Foreign Affairs 34.

Darvish, Mehdi (1993), "Some Experiences in Human Resources Development", Asian Review   of Public Administration, V.No. 1.pp. 73-81.

DiMaggio, P.J. (1988), "Interest and Agency in Institutional Theory", in Institutional   Patterns and Organization edited by L.G Zuker, Cambridge, MA: Balinger.

Downs, Anthony (1967), Inside Bureaucracy, Boston: Little, Brown.

Farazmand, Ali (1982), Bureaucratic Polities Under the Shah Development Or System

Maintenance?: A Study of Administrative Theory and Behavior, PH.D.Dissertation in Public   Administration, The Maxwell School, Syracuse University. 

(1987), "The Impacts of the Revolution of 1978-79 on the Bureaucracy and Civil Service",   International Journal of Public Administration 12. No. 4. pp. 337-65. 

(1989a), The State, Bureaucracy, and Revolution in Modern Iran: Agrarian Reform and   Regime Politics New York: Praeger. 

(1989b), "Crisis in the US Administrative State", Administration and Society Vol, 21 (2):   173-199.

(1991), "Bureaucracy and Revolution: The Case of Iran", in Ali Farazmand, ed, Handbook of   Comparative and Development Public Administration NY: Marcel Dekker, PP 755-767.

(1994a), "Bureaucracy, Bureaucratization, and Debureaucration in Ancient and Modem Iran",   in Ali Farazmand ed, Handbook of Bureaucracy NY: Marcel Dekker, pp. 675-686.

(1994b), "Organization Theory: An Overview and Appraisal", in Ali Farazmand, Modern   Organizations: Administrative Theory, Westport, CT: Praeger.

(1994c), "The New World Order and Global Public Administration", in Jean-Claude.

Gareia- Zamor and Renu Khator, eds, Public Administration in the Global Village,   Westport, CT: Praeger. pp 61-81.

‎

(1996a), "Religion and Politics in Contemporary Iran: Shi'a Radiealism, Revolution and   National Character", International Journal on Group Rights 3, pp. 227-257.

(1996b), "Regime Change and Elite Change in Iranian Revolution, The Case of the Thousand   Family Iranian Elite", paper presented at the International Conference on "Regime Change and   Flite Change", held in Elpaular, Spain, June 1-4.

(1996c), "The Comparative State of Public Enterprise Management", in Ali Farazmand,   ed.Public Enterprise Management, Westport, CT: Greenwood Press.

(1997), "Professionalism, Bureaucracy, and Modern Governance: A Comparative Analysis", In   Ali Farazmand, ed, Modern Systems of Government: Exploring the Role of Bureaucrats and   Politicians, Thousand Oaks, C.A: Sage: 48-73.

(1998a), "Administration of the Persian Achaemenid World-State Empire: Implications for   Modern Public Administration", International Journal of Public Administration 21 (1): 25-86.

(1998b), "Failure of Administrative Reform and the Revolution of 1978-79 in Iran: A   Contextual and Comparative Analysis", Korean Review of Public Administration Vol 3 (2):   93-123.

(1999a), "Administrative Reform in Iran: An Historical Analysis", International Journal of   Public Administration 22 (6) June: 917-946.

(1999b), "The Elite Question: Toward A Normative Elite Theory of Organization",   Administration & Society 31 (3) July: 321-360.

(1999c), "Globalization and Public Administration: A Critcal Analysis", Public   Administration Review, 59 (5) September October: Pages UA.

(1999d), "Privatization Or Reform?: Public Enterprise Management in Transition",   International Review of Administrative Seienees, Deeember, Fortheoming.

(2000a), "Reorganization, Reform, and Revolution in Contemporary Iran", in Ali Farazmand,   ed, Administrative Reform in Less Developed Countries, Gainsville, FL: University of Florida   Press.

(2000b), Privatization Or Reform: A Comparative Study of Policy Choiees on Public   Enterpriess, Westport, CT: Greenwood Press.

(Forthcoming-a), Regime Change, Elite Change and the Bureaucracy in Post-revolutionary   Iran.

(Forthcoming-b), From Elam to the Islamic Republic: 5000 Years of Public Administration   in Iran.

(Forthcoming-c), Bureaucracy and Revolution: A Comparative Study of Iran, France Russia,   China, and Cuba.

Goodsell, Charles (1985), The Case for Bureaucracy, 2 nd  Edition. Chatham, NJ: Chatham   House Publishers.

‎

Halliday, Fred (1979), Iran: Dictatorship and Development, 2nd Ed, New York: Penguin   Books.

Halliday, Fred (1990), "The Iranian Revolution and Great-Politics: Components of the First   Deeade", In Nikki Keddie and Grasirowski (eds), Neither East Nor West, New Haven: Yale   University Press, pp. 246-264.

Hegedus, Andras (1976), Socialism and Democracy, NY: ST, Martin's Press.

Helmut, Richard (1975) "The America's Shah, The Shahanshah of Iran", NERIP Reports No.   4 New York: Middle East Research and Information Project, pp. 3-19.

Helmut, Richard (1994) The Bureaucratic Experience, 4 th  Edition NY: ST< Martin's Press,   Iran, Goverment of State Organization for Administrative and Employment Affairs (1372,   1993-1994), Administrative Rules and Regulations Adopted by the High Administrative Council,   Volumes 1,2: Tehran, in Persian.

(1377, 1998), Strategic planning for the Administrative of the Privatization Policy in   Post-Revolutionary Iran, Tehran, In Persian.

Katouzian, Homa (1980), The Political Economy of Modern Iran: Despotism and   Pseudo-Modernism, 1926-1979, New York: New York University Press.

Keddie, Nikki (1980), Iran: Religion, Politics, and Society, London: Frank Press.

Lenin, Vladimir I, (1976), "Left-Wing Childishness and the Petty Bourgeoisie Mentality", in   Lenin, Selected Works, NY: International Publishers.

March, James, and Johan Olson (1983), "Organizing Political Life: What Administrative   Reorganization Tells Us about Government", American Political Science Review, 77. pp. 281-296.

Marx, Karl (1951), Selected Works, Moseow, Vol, I.

(1966), The Civil War in France, Peking.

Marx, Karl, and Engels, Frederick (1975), Collected Works, London.

Niskanen, William (1971), Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Adline   Atherton.

Peters, Guy (1991), "Government Reform and Reorganization in an Era of Retrenchment   and Commitment", in Ali Farazmand, ed Handbool of Comparative and Development Public   Administration, NY: Marcel Dekker, pp. 381-404.

(1994), "Government Reorganization: A Theoretical Analysis", in Ali Farazmand, ed, Modern   Organizations: Administrative Theory in Contemporary Society NY: Praeger, 105-124.

(1995), The Politics of Bureaucracy, Fourth Edition, NY London: Longman.

(1996), The Future of Governino FoneEmeeging Model or Governing, Lawronce, Ks,   University Press of Kansas.

Rouleao Frick (1980) "Khomeinis Iran Foreig???? 59 Fall pp 1-20.

Rosenbloom, David (1993) Public Administration Understanding Management, Politics,
‎ and Law In the Public Sector, 3

ad  Edition, NY.Megraw-Hill.

Soilino, Elaine (1983), "Iran's Durable Revolution" Foreign Affairs 61, Spring, pp. 893-920.

Sheikholeslami, A.R "Administration in Iran The Pahlavi Period 1925-79", Encyelopedia   Iranica, Vol I, 1982, pp.455-70.

Shr????, Frank (1980), "Learning From The Iran Experience", Public Administration Review   Vol, 40 (5), September October 1980, pp. 413-421.

Weber, Max (1946), Fram Max Weber: Essays in Sociology, Translated and edited by H.II   Gerth and C. Mills, NY: Oxford University Press.

Weber, Max (1984), Bureaucracy, "in Frank Fischer and Carmen Cirianni, eds, Critical   Studies in Organization and Bureaueracy, Philadelphia: temple University Press: 24-39.

Wilson Graham (1993) "Counter Elites and the Bureaucracy", Goverhance: An International   Journal of Policx and Administration 6 (3) July: 426-439.

Zonis Marvin (1975) The Political Elit of Iran of Iran: A Second Stratum", in Frank   Takau(ed) Political Elit and Political Development in The Middle East, N:Y. John eiley.

‏ ‏

‏ ‏

‏‏ ‏

‏‏ ‏

‏‎ ‎

‏‎

‎

• )) دکترای مدیریت و سیاستگذاری عمومی و استاد دانشگاه آتلانتیک فلوریدا (آمریکا).